I SA/Bd 183/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Liwacz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Protokolant: Asystent sędziego Daniel Łuczon po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 02 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M. W.-J. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości 3. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w B. na rzecz M. W.-J. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania 1. Pismem z dnia 27 sierpnia 2013r. [...] (skarżąca) wystąpiła do Naczelnika Urzędu Skarbowego w A. z wnioskiem o zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór nad pojazdem [...] przez okres sześciu miesięcy liczony od dnia usunięcia w łącznej kwocie [...]zł. W uzasadnieniu wskazała, że pojazd nie został odebrany przez właściciela w terminie określonym w art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym oraz nie otrzymano zapłaty za parkowanie pojazdu w okresie 6 miesięcy od usunięcia z drogi tj. od 23 września 2007r. do dnia 23 marca 2008r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w A. wezwał stronę do przedłożenia dowodów stanowiących podstawę wyliczenia wynagrodzenia za wykonywanie dozoru nad przedmiotowym pojazdem. W udzielonej odpowiedzi skarżąca wskazała, że podstawę ustalenia wysokości żądanego wynagrodzenia za dozór pojazdu stanowi uchwała Rady Miasta B. z dnia 16 grudnia 2002r. Nr III/25/2002, z której wynika, że stawka za pierwszą dobę parkowania wynosi 15 zł, a za każdą następną 10 zł. Organ likwidacyjny pismem z dnia 30 września 2013r. wystąpił do Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w B. z zapytaniem czy w okresie przechowywania przedmiotowego pojazdu zawarte były z dozorcą porozumienia w sprawie przechowywania pojazdów na parkingu oraz o przekazanie ich kserokopii. W odpowiedzi Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w B.przekazał organowi likwidacyjnemu kserokopie dwóch porozumień, tj. z dnia [...] 2006r. oraz z dnia [...] 2008r., z których wynikało, że strony uzgodniły jednolitą stałą stawkę [...]zł oraz [...]zł za jedną dobę przechowywania pojazdu. W związku z powyższym Naczelnik Urzędu Skarbowego w A. postanowieniem z dnia [...]2013r. orzekł przyznać stronie skarżącej tytułem zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór przedmiotowego pojazdu w okresie od dnia 23 września 2007r. do dnia 23 marca 2008r. kwotę [...]zł, przyjmując jako podstawę wyliczenia należności liczbę dni przechowywania pojazdu (109 dni w okresie obowiązywania porozumienia z dnia 11 marca 2006r. i 73 dni w okresie obowiązywania porozumienia z dnia 10 stycznia 2008r.) oraz obowiązujące w tym okresie stawki za jedną dobę dozoru ustalone zawartymi porozumieniami. 2. Na powyższe rozstrzygnięcie strona złożyła zażalenie, wnosząc o jego zmianę w całości oraz przyznanie kwoty [...]zł tytułem zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu [...] lub alternatywnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm., dalej zwana "u.p.e.a.") poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, które skutkowało przyznaniem wynagrodzenia za wykonywanie dozoru nad pojazdem w kwocie zaniżonej, nieuwzględniającej wysokości wynagrodzenia za wykonanie podobnych czynności obowiązującego w warunkach lokalnych. 3. Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2013r. Dyrektor Izby Skarbowej w B. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepisy działu II rozdziału 6 u.p.e.a. dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości stosuje się do ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie objęcia w posiadanie rzeczy niczyjej. Zatem w sytuacjach o których mowa w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, jeżeli właściciel nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego zgodnie z mającym zastosowanie w tego rodzaju sprawach art. 102 § 2 u.p.e.a., może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem usuniętym z drogi oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru. Organ wskazał, że zgodnie z art. 102 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny (likwidacyjny) przyzna na żądanie dozorcy zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. Przepis ten nie określa jednak kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia dozorcy. Organ podał, że dozorca żądając określonej stawki wynagrodzenia zobligowany jest wskazać, jakimi kryteriami kierował się przy jej określaniu, a występując o zwrot wydatków związanych z dozorem powinien przedstawić również dowody dokumentujące poniesione wydatki. W przedmiotowej sprawie zaś strona nie wskazała podstaw, na których oparła żądane stawki za dozór pojazdów, nie przedstawiła również dowodów dokumentujących poniesione wydatki związane z dozorem. Organ podniósł, że pomiędzy organem dokonującym faktycznej likwidacji pojazdu a przechowawcą zostały zawarte umowy określające szczegółowo stawki wynagrodzenia za przechowanie, zatem unormowania art. 836 Kodeksu cywilnego nie mają w przedmiotowej sprawie zastosowania. Ze zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego wynika, iż w dniu 11 maja 2006 r. oraz 10 stycznia 2008 r. skarżąca zawarła z Naczelnikiem Drugiego Urzędu Skarbowego w B. porozumienia określające zasady i warunki dozoru oraz wysokość wynagrodzenia i zwrot wydatków związanych z dozorem pojazdów, które na podstawie art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym przeszły na rzecz Skarbu Państwa. Stosownie do treści § 3 pkt 1 porozumienia z dnia 11 maja 2006 r. przyjęto, iż dozorca otrzymywać będzie wynagrodzenie oraz zwrot koniecznych wydatków związanych z dozorem w wysokości [...]zł brutto za jedną dobę przechowywania pojazdów. W analogicznym przepisie porozumienia z dnia 10 stycznia 2008 r. stawkę tę ustalono na kwotę [...]zł. Tym samym, zdaniem organu, nie ma wątpliwości, że wysokość wynagrodzenia za przechowanie oraz zwrot kosztów dozoru zostały poprzez zawarcie powołanych umów zaakceptowane przez skarżącą, a wyliczona w zaskarżonym postanowieniu kwota tym regulacjom odpowiada. W przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania inne metody, czy uregulowania prawne dotyczące ustalania wysokości wynagrodzenia i kosztów dozoru. 4. W skardze strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości zarzucając mu naruszenie art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 836 Kodeks cywilny, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, w wyniku przyznania skarżącej wynagrodzenia za wykonywanie dozoru nad przedmiotowym pojazdem w kwocie zaniżonej, nieodpowiadającej wysokości wynagrodzenia za wykonywanie podobnych czynności, obowiązującego w warunkach lokalnych; poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ egzekucyjny, przyznając dozorcy wynagrodzenie za dozór pojazdów w okresie od dnia ich usunięcia z drogi, może ustalić wysokość wynagrodzenia w sposób dowolnie przez siebie ustalony i nie jest zobligowany do przyznania dozorcy odpowiedniego wynagrodzenia w wysokości przyjętej w danych stosunkach, a w konsekwencji, że organ nie jest zobligowany do dokonania ustaleń dotyczących wysokości wynagrodzenia za wykonywanie dozoru na parkingach depozytowych przyjętych w danych stosunkach lokalnych; poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ egzekucyjny przyznając dozorcy wynagrodzenie za dozór pojazdów w okresie od dnia ich usunięcia z drogi przez okres sześciu miesięcy nie jest zobowiązany, przy ustalaniu wysokości wynagrodzenia należnego dozorcy, do wzięcia pod uwagę stawek wynikających z uchwał właściwej rady powiatu wydanych na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Ponadto strona zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ egzekucyjny przyznając dozorcy na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. wynagrodzenie za dozór pojazdów nie jest zobligowany do dokonania ustaleń dotyczących wysokości wynagrodzenia za wykonywanie dozoru na parkingach depozytowych przyjętych w danych stosunkach lokalnych oraz poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy, braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz dokonanie wadliwej oceny zebranych przez organ dowodów. 5. W odpowiedzi na skargę organ w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) - zwana dalej p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia stwierdził, że w tak zakreślonej kognicji zaskarżone postanowienie narusza prawo, choć nie wszystkie podniesione zarzuty są zasadne.. 7. Przepis art. 102 § 2 u.p.e.a., stanowi, że organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. Powołany przepis przewiduje dwa rodzaje roszczeń dozorcy: zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenie za dozór. Jeśli chodzi o pierwszy składnik należności dozorcy, tj. zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, w postępowaniu administracyjnym należy ustalić rzeczywiste wydatki poniesione przez dozorcę na wykonywanie dozoru. W orzecznictwie podkreśla się, że wydatki konieczne związane z wykonywaniem dozoru muszą być konkretne i muszą odnosić się do danego dozorcy i określonego pojazdu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 585/09, z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 62/08, z dnia 20 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1797/06, z dnia 8 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1185/05, niepublikowane). Ponadto, z dyspozycji art. 102 § 2 u.p.e.a. wynika, że dozorca nie tylko powinien wskazać konieczne wydatki poniesione na dozór konkretnego pojazdu, ale musi również przedstawić sposób obliczenia tych kwot. Dopiero wtedy, gdy dozorca zgłaszający roszczenie z tytułu zwrotu wydatków koniecznych nie przedstawi żadnych dowodów i wyliczeń dotyczących wydatków poniesionych na dozór konkretnego pojazdu, konieczne jest ich ustalenie w drodze dowodów podejmowanych przez organ z urzędu. Dowody te w sprawach dozoru mogą odnosić się do kosztów ponoszonych przez podmioty prowadzące tego rodzaju działalność (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 831/08, I OSK 832/08 oraz I OSK 833/08). Natomiast jeśli chodzi o wynagrodzenie za dozór, w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że przepis art. 102 § 2 u.p.e.a. nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia, co powoduje, że należy w tym zakresie stosować odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego, dotyczące umowy przechowania. Zgodnie z art. 836 k.c., jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona w umowie albo w taryfie, przechowawcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku, gdy żądanie wynagrodzenia zgłasza jednostka wyznaczona przez organ administracji publicznej do usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingu strzeżonym na podstawie przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym, nie wchodzi w grę wynagrodzenie określone w umowie albo w taryfie, będącej urzędowo ustalonym wykazem stawek opłat za przechowanie. Jednostkę tę wiąże bowiem z organem administracji publicznej stosunek administracyjnoprawny. Nie obowiązują więc unormowania umowne lub taryfowe, z istoty swej odnoszące się do stosunków cywilnoprawnych między stronami umowy przechowania. Podkreślenia wymaga, że nie jest taryfą - w rozumieniu powołanych przepisów uchwała rady powiatu wydana na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Nie dotyczy ona bowiem stawek stosowanych przez podmioty świadczące usługę przechowania na podstawie przepisów prawa cywilnego. Dodać należy, że w wyroku z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 131/09 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wyłączone jest odpowiednie stosowanie art. 836 k.c. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o wysokości wynagrodzenia za przechowanie określonej w umowie albo taryfie. Odpowiednie zastosowanie można w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnieść wyłącznie do zastosowania art. 836 k.c. w zakresie, w którym stanowi on o należnym wynagrodzeniu przyjętym w danych stosunkach. Przyjmuje się, że wysokość wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach w rozumieniu art. 836 k.c. powinna zostać ustalona na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego najczęściej przez innych przechowawców na terenie, w miejscu, gdzie przechowawca wykonuje umowę i dla rzeczy danego rodzaju. Na gruncie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji orzecznictwo wskazuje, że uwzględniać należy zakres obowiązków przechowawcy (dozorcy) i okoliczności towarzyszące przechowaniu, jak: miejsce przechowania, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu, powierzchnię niezbędną do jego składowania w taki sposób, jaki wynika z właściwości przechowywanej rzeczy i z okoliczności (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., I OPS 1/10, wyrok NSA z dnia 16 lutego 1999 r., I SA/Wr 2390/97). Wyrażany jest też pogląd, że ustalając wysokość wynagrodzenia należnego jednostce wykonującej dozór pojazdów usuniętych z drogi, organ powinien wziąć pod uwagę wynagrodzenia uzyskiwane przez inne podmioty prowadzące parkingi depozytowe dozorujące pojazdy usunięte z drogi (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 czerwca 2009 r.: III SA/Łd 493/08 i III SA/Łd 503/08). Podkreśla się, że posłużenie się - przy obliczaniu wysokości wynagrodzenia za dozór - stawkami stosowanymi przez podmioty prowadzące parkingi depozytowe, pozwala na ustalenie wynagrodzenia za dozór konkretnego pojazdu w sposób bardziej precyzyjny i w większym stopniu odpowiadający istocie tego wynagrodzenia, niż posłużenie się stawkami stosowanymi przez podmioty prowadzące inne parkingi (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 lutego 2010 r., I OSK 1194/09 i z dnia 17 listopada 2009 r., I OSK 585/09). Jednolity jest również pogląd, że przy obliczaniu wynagrodzenia za dozór nie ma podstaw do stosowania stawek określonych w uchwale rady powiatu, wydanej na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Przepis art. 130a ust. 6 w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawy, dokonanej z dniem 21 sierpnia 2011 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018) stanowił, że wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, czyli opłat za usunięcie pojazdu z drogi w przypadkach określonych w ustawie oraz parkowanie tego pojazdu ustala rada powiatu. Powołany przepis nie wskazywał sposobu ustalenia stawek opłat, w szczególności zaś nie zobowiązywał rady powiatu do uwzględniania przy ustalaniu stawek tych okoliczności, które powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu wynagrodzenia dozorcy na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wskazanej wyżej uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., I OPS 1/10, stwierdzając, że "wskazane wcześniej okoliczności, dotyczące wysokości opłat, powinna uwzględnić rada powiatu, która zgodnie z art. 130a ust. 1 pkt 5c i 6 ustawy ustala wysokość opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu. Opłaty te mają zastosowanie także wtedy, gdy właściciel nie odebrał pojazdu w określonym terminie." Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stawki opłat ustalanych przez radę także powinny uwzględniać takie okoliczności jak zakres obowiązków dozorcy i okoliczności towarzyszące przechowaniu i warunki jego sprawowania oraz że mają one zastosowanie, gdy właściciel nie odebrał auta w terminie, nie stwierdził jednak, że według stawek tych obliczane jest wynagrodzenie jednostki sprawującej dozór. Z treści uzasadnienia uchwały wynika, że podstawą ustalenia wynagrodzenia dozorcy oraz zwrotu wydatków jest art. 102 § 2 u.p.e.a., co oznacza obowiązek ustalenia tego wynagrodzenia oraz wydatków z uwzględnieniem wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny okoliczności, a nie stosowania wprost stawek ustalonych przez radę powiatu na innej podstawie i w innym celu. W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ nie mógł się uchylić od podjęcia ustaleń powołując się na porozumienie ze stroną skarżącą, które dotyczyło innego okresu przechowywania, a zatem bez uwzględnienia stawek stosowanych przez inne podmioty prowadzące tego rodzaju działalność gospodarczą. Takie działanie nie stanowiło prawidłowej podstawy do ustalenia wysokości wynagrodzenia. Tym samym zasadny jest zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art.152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.