IV SA/Po 1074/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maciej Busz Protokolant ref. staż. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi E. N. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę W dniu 02 lipca 2013 r. do Urzędu [...] wpłynęło zgłoszenie E. N., dotyczące zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na naprawie instalacji gazowej w budynku położonym w [...]. Napisała, że do wniosku załączyła cztery egzemplarze projektu budowlanego. Precyzując termin realizacji zamierzenia zgłaszająca napisała, że na skutek stwierdzonych nieszczelności instalacji gazowej prace podjęto niezwłocznie, ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa mieszkańców. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 30 ust. 5 oraz art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej kpa) zgłosił sprzeciw. Uzasadniając napisał, że zgodnie z art. 30 ust. 5 p.b. zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. Jednocześnie, zgodnie z art. 31 ust. 5 p.b. roboty zabezpieczające i rozbiórkowe można rozpocząć przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę lub przed ich zgłoszeniem, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Rozpoczęcie takich robót nie zwalnia od obowiązku bezzwłocznego uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub zgłoszenia o zamierzonej rozbiórce obiektu budowlanego. Prezydent Miasta wskazał na dokumenty załączone przez zgłaszającą do wniosku z dnia 27 czerwca 2013 r. o pozwolenie na budowę: przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej w przedmiotowym budynku, tj. kserokopię komunikatu oraz protokołu [...] Spółki Gazownictwa. Wynika z nich, że w dniu 26 czerwca 2013 r. zamknięto dopływ gazu w budynku którego dotyczy zgłoszenie. Jednocześnie w dniu 18 lipca 2013 r. do siedziby organu wpłynęło pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej jako PINB) znak [...] dotyczące stwierdzenia wykonania robót budowlanych w budynku którego dotyczy zgłoszenie. Roboty budowlane polegały na demontażu istniejącej, nieszczelnej instalacji gazowej, wykonaniu nowej instalacji i przeniesieniu gazomierzy. Tego samego dnia PINB przesłał odpis zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych w tym zakresie. Na tej podstawie organ administracji architektoniczno-budowlanej ocenił, że inwestorka nie zastosowała się do treści art. 30 ust. 5 p.b. Nadto organ ogólnikowo wskazał, że budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza "inne przepisy", zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Od opisanej decyzji odwołanie wniosła zgłaszająca, domagając się uchylenia decyzji w całości. Napisała, że zgłoszenie nie dotyczyło zamiaru wykonania robót budowlanych lecz remontu polegającego na przywróceniu stanu poprzedniego instalacji gazowej, w której stwierdzono uszkodzenia zagrażające życiu, zdrowiu i mieniu i wystąpiła niemożność korzystania z gazu przez mieszkańców budynku, a tym samym gotowania posiłków, korzystania z ciepłej wody, ogrzewania itp. Niemożność ta stwarzała bezpośrednie dodatkowe zagrożenie dla życia i zdrowia osoby ciężko chorej, 92-letniej matki zgłaszającej, dla której pomieszczenia ogrzewane są cały rok z uwagi na ostrą niewydolność krążenia. Oceniła, że biorąc pod uwagę okoliczności sprawy oraz postanowienia art. 5 ust. 2, art. 61, art. 62 ust. 5, art. 66 i art. 70 ust. 1 p.b. nie było możliwe wstrzymanie remontu instalacji gazowej na 30 dni od zgłoszenia, ponieważ skutkowało to brakiem przez ten czas ogrzewania lokalu nr 2 zamieszkałego przez matkę zgłaszającej, brakiem korzystania do pielęgnacji tej ciężko chorej osoby z ciepłej wody i brakiem sporządzania dla niej posiłków, a to stwarzało realne zagrożenie dla Jej życia i zdrowia. Warunek przeniesienia gazomierzy postawiła [...] Spółka Gazownicza z uwagi na zagrożenie spowodowane lokalizacją gazomierza w bezpośredniej bliskości rozdzielni energetycznej. Obok wycieku gazu lokalizacja ta stanowiła kolejne bezpośrednie zagrożenia dla życia, zdrowia oraz mienia. Skoro remontowano instalację gazową w celu zapewnienia możliwości bezpiecznego korzystania z gazu, to konieczne było także usunięcie, w wykonaniu obowiązku należytej staranności (art. 61 p.b.) także i tego zagrożenia. Bez spełnienia tego wymogu nie było możliwe zapewnienie dalszych dostaw gazu i usunięcie bezpośrednich zagrożeń dla życia i zdrowia mieszkańców nieruchomości objętej zgłoszeniem. Okoliczności te potwierdzone zostały przez wykonawców w sprawie prowadzonej przez PINB. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając napisał, że Prezydent Miasta dotrzymał terminu 30 dni, wynikającego z art. 30 ust. 5 p.b. Zgłoszenie wpłynęło do siedziby organu w dniu 02 lipca 2013 r., zaś decyzję nadano listownie w dniu 23 lipca 2013 r. Wojewoda napisał, że z protokołu [...] Spółki Gazownictwa wynika, że w dniu 26 czerwca 2013 r. powodu awarii instalacji gazowej i wystąpienia zagrożenia bezpieczeństwa mieszkańców zamknięto dopływ gazu ziemnego do budynku objętego zgłoszeniem. PINB ustalił, że do dnia 4 lipca w kondygnacji piwnicy zdemontowano nieszczelną instalację gazu do pionów i wykonano nową z rur miedzianych oraz przeniesiono na zewnątrz budynku gazomierze. W związku z czym w dniu [...] lipca 2013 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania ww. robót. Wojewoda ocenił, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane przed upływem 30 dni od dnia zgłoszenia zamierzenia ich wykonania. W konsekwencji zgłaszająca nie była uprawniona do wykonywania przedmiotowych prac. Nadto Wojewoda ocenił, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 31 ust. 5 p.b., bowiem zgłoszenie dotyczy naprawy instalacji gazowej, w związku z czym nie mają do niego zastosowania przepisy odnoszące się do rozbiórki. Na marginesie Wojewoda dodał, że z projektu budowlanego jednoznacznie wynika, że przedmiotowa inwestycja obejmuje przebudowę obecnie istniejącej instalacji gazowej oraz instalację kotła gazowego i powinna być ona w całości objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę. W ocenie Wojewody wynika to z przepisów art. 29 p.b. Przedmiotowe roboty nie znajdują się zgodnie z nimi w katalogu robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, więc zgodnie z obowiązującą wykładnią prawa, należy przyjąć, że takiego pozwolenia wymagają. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. N. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zarzuciła błędne ustalenia faktyczne i naruszenie art. 6-11 kpa. Organ nie ustalił prawidłowo przedmiotu zgłoszenia oraz przedmiotu innego postępowania dotyczącego wniosku o wydanie pozwolenia na przebudowę instalacji gazowej w mieszkaniu nr 2 położonym na nieruchomości przy ul. [...]. Organ oparł się w tym zakresie na projekcie budowlanym, który opisuje nie tylko roboty obejmujące przebudowę instalacji gazowej w mieszkaniu nr 2, ale także nieprawidłowości stwierdzone w instalacji gazowej w budynku. W rezultacie bezpodstawnie łączy ze sobą odrębne postępowania, które podlegają rozpoznaniu w odrębnym trybie. Przedmiotem zgłoszenia było wyłącznie usunięcie skutków awarii instalacji gazowej stwierdzonej w kondygnacji przyziemia budynku i usunięcie stwierdzonych zagrożeń dla życia, zdrowia, mienia, mieszkańców i współwłaścicieli. Zgromadzona w aktach dokumentacja w pełni potwierdza istnienie stanu zagrożenia i konieczność jego niezwłocznego usunięcia. Organ administracji pominął całkowicie fakt, że budynek był i jest zamieszkały i nie było możliwości oczekiwania na usuniecie skutków awarii, stwarzającej realne zagrożenie dla życia i zdrowia, 30 dni. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie zawodowy pełnomocnik skarżącej stwierdził, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 70 ust. 1 p.b. mówiący o obowiązkach i zakresie napraw bezpośrednio po przeprowadzeniu kontroli. Ocenił również, że sprzeciw został wniesiony z naruszeniem 30-dniowego terminu, dlatego, że przesyłka została doręczona mandantce poprzez podwójne awizowanie i za datę wniesienia sprzeciwu należy przyjąć datę doręczenia odpisu decyzji. Na pytanie sądu pełnomocnik wyjaśnił, że wprawdzie doręczenie sprzeciwu było dokonywane na adres biura (kancelarii) zarządcy nieruchomości, ale niemożność jego doręczenia (dwukrotne awizowanie) wynikało najprawdopodobniej z faktu, że właściciel biura był w tym czasie na urlopie, o czym, według oświadczenia pełnomocnika, informował organ pisemnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Przedmiotem kontroli sprawowanej pod względem zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja Wojewody z dnia [...] września 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2013 r. o zgłoszeniu sprzeciwu od wykonania przez zgłaszającą robót budowlanych określonych w zgłoszeniu, które wpłynęło do siedziby organu w dniu 02 lipca 2013 r. Postępowanie w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu oraz przesłanki materialnoprawne obligujące organ administracji architektoniczno-budowlanej do jego wniesienia określone zostały w art. 30 p.b. Inwestor dokonując zgłoszenia chce mieć pewność, że planowane roboty budowlane będą zgodne z prawem, a sam ich zakres w przekonaniu inwestora zbieżny z treścią art. 30 ust. 1 p.b. obliguje do wystąpienia ze zgłoszeniem. Zgodnie z art. 30 ust. 2 p.b. w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Zgłoszenie spełniające wszystkie wymogi formalne pod względem treści i kompletności załączonych dokumentów, niewymagające uzupełnienia, pozwala właściwemu organowi do którego wpłynęło, na jego merytoryczną ocenę (A. Gliniecki, w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2012 r., str. 254). Inwestorka zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na naprawie instalacji gazowej a to z powodu nieszczelności tej instalacji i zastrzegła, że prace zostały podjęte niezwłocznie ("ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa mieszkańców"). Przede wszystkim trzeba podkreślić, że to inwestor w dokonanym zgłoszeniu wskazuje zakres i granice robót budowlanych albo budowy, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy. Jeżeli opis przedmiotu zgłoszenia, zawarty w zgłoszeniu, jest niejasny czy niepełny, to obowiązkiem organu jest wezwanie do sprecyzowania zgłoszenia. Tym bardziej organ ma taki obowiązek jeżeli z projektu budowlanego wynika inny zamiar inwestora niż ten opisany w zgłoszeniu. Sąd ocenia, że zakres robót budowlanych opisany tak, jak w zgłoszeniu, nie wymaga pozwolenia na budowę, natomiast wymaga właśnie dokonania zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 p.b.: remont istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych). Sąd zastrzega, że kwalifikacji prawnej dokonał na podstawie opisu zawartego w zgłoszeniu; interpretację zakresu i granic robót budowlanych utrudnia okoliczność posługiwania się sformułowaniami z zakresu Prawa budowlanego w znaczeniu potocznym – przez skarżącą. Tymczasem Prawo budowlane stanowi pewien zamknięty system norm prawnych, operujących zbiorem pojęć ustawowo określonych w art. 3. Zarówno "remont" jak i "urządzenia budowlane" mają definicje legalne, zawarte w art. 3 pkt 8 i art. 3 pkt 9 p.b. Zgodnie z art. 30 ust. 5 p.b. zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. Ten fundamentalny warunek, stanowiący istotę zgłoszenia, nie został w niniejszej sprawie zachowany. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że opisane w zgłoszeniu roboty budowlane zostały zrealizowane wcześniej, przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, a więc bez odczekania na ewentualne wniesienie sprzeciwu, w drodze decyzji, przez organ Nie ma przy tym znaczenia, czy roboty budowlane objęte zgłoszeniem były realizowane równoległe z dokonaniem zgłoszenia, jak sugeruje skarżąca w odwołaniu i w skardze, czy też przed dokonaniem zgłoszenia, jak sugerują to organy obu instancji, wskazując na stanowisko PINB. W obu sytuacjach obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej, właściwego do przyjęcia zgłoszenia robót budowlanych, było zakwestionowanie tego zgłoszenia. Ocenie sądu podlega zatem czynność organu administracji – który wniósł sprzeciw, oraz zachowanie 30 dniowego terminu przez organ. Sąd podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 24 kwietnia 2013 r., IV SA/Po 160/13 (CBOSA), będące akceptacją przywołanego w nim orzecznictwa i doktryny, że zgłoszenie budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku (podania) zainteresowanego podmiotu, który w myśl Kodeksu postępowania administracyjnego wymagałby załatwienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawy administracyjnej. Do dnia wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie regulowanym przepisami k.p.a., mają natomiast zastosowanie reguły formalne określone w ustawie Prawo budowlane (np. wydanie postanowienia wzywającego do uzupełnienia zgłoszenia). Postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ architektoniczno-budowlany po dokonaniu zgłoszenia budowy jest dopiero postępowanie w sprawie sprzeciwu (wszczynane w istocie decyzją o sprzeciwie) będącego decyzją administracyjną wydawaną z urzędu i to tylko wówczas, gdy organ dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki do wydania takiej decyzji. Przenosząc cytowane stanowisko na grunt niniejszej sprawy sąd stwierdza, że Prezydent Miasta postąpił prawidłowo wnosząc sprzeciw. Skoro bowiem postępowanie nie zostało wszczęte zgłoszeniem to nie było podstawy prawnej np. do umorzenia postępowania. Nie budzi również wątpliwości sądu, że sprzeciw został wniesiony w terminie. Termin 30-dniowy, wskazany w art. 30 ust. 5 p.b. jest terminem prawa materialnego. Rozpoczyna swój bieg następnego dnia po dniu, w którym zgłoszenie wpłynęło do siedziby organu administracji, a w razie nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, dzień po dniu, w którym zgłoszenie zostało uzupełnione lub dzień po dniu, w którym bezskutecznie minął termin wskazany w postanowieniu. Zagadnieniem spornym jest kwestia co należy rozumieć przez pojęcie "wniesienie przez organ sprzeciwu". Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym zarysowały się trzy stanowiska: według pierwszego z nich do zachowania 30-dniowego terminu konieczne jest doręczenie sprzeciwu stronie w ciągu 30 dni od daty zgłoszenia (por. np. wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r., II OSK 2471/10). Zgodnie z drugim stanowiskiem organ administracji ma 30 dni na wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji, a więc na wydanie decyzji o sprzeciwie (por. np. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2012 r., II OSK 808/11). Podzielić należy jednak trzecie stanowisko, zgodnie z którym dla zachowania 30-dniowego terminu od daty zgłoszenia robót budowlanych konieczne jest sporządzenie decyzji o sprzeciwie i nadanie jej w placówce pocztowej, zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2425/10), a to w celu uniknięcia "zredukowania" 30-dniowego terminu do dwóch tygodni; organ administracji architektoniczno-budowlanej, wnosząc sprzeciw w drodze decyzji musiałby bowiem uwzględniać doręczenie przesyłki, w tym właśnie możliwość jej awizowania. W niniejszej sprawie zgłoszenie wpłynęło do siedziby organu w dniu 02 lipca 2013 r., a decyzja została nadana w placówce pocztowej w dniu 23 lipca 2013 r. Sąd ocenia, że organ zareagował w prawidłowej formie – wniósł sprzeciw w drodze decyzji, oraz że zachował 30-dniowy termin prawa materialnego, wskazany w art. 30 ust. 5 p.b. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze sąd ocenia, że nie mają one wpływu na wynik sprawy. Wojewoda postąpił prawidłowo, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, skoro roboty budowlane zostały wykonane przed upływem terminu 30 dni od daty zgłoszenia. Zagrożenie dla życia, zdrowia i mienia mieszkańców oraz współwłaścicieli definitywnie ustało z chwilą odcięcia dopływu gazu ziemnego do budynku. Oczywiste niedogodności związane z odcięciem dopływu gazu, nawet dla osoby w sędziwym wieku, nie mogą być usprawiedliwieniem dla ignorowania przepisów prawa budowlanego. Zarzucane w skardze połączenie przez Wojewodę dwóch postępowań w jedno było argumentem dodatkowym, marginalnym. Nawet gdyby Wojewoda wadliwie zinterpretował projekt budowlany to i tak musiałby utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W dodatku Wojewoda tylko zasygnalizował swoje stanowisko rezygnując z jego uzasadnienia, co utrudnia odniesienie się do tego argumentu. Sąd podziela natomiast stanowisko Wojewody co do tego, że art. 31 ust. 5 p.b. dotyczy robót zabezpieczających, ale tylko takich, które poprzedzają rozbiórkę. Nie miał również racji pełnomocnik skarżącej, wskazując na rozprawie na art. 70 p.b. Przepis ten rozwija obowiązki dotyczące obligatoryjnych kontroli, o których mowa w art. 62 p.b. i rozszerza katalog podmiotów zobowiązanych. Sąd ocenia, że pełnomocnik łączy ze sobą dwie oddzielne instytucje prawa budowlanego i podziela stanowisko, zgodnie z którym art. 70 p.b. stanowi o usunięciu uszkodzeń oraz uzupełnieniu braków stwierdzonych podczas przeprowadzania obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 62 ust. 1 p.b. Jeżeli w trakcie takiej kontroli okaże się, że konieczne jest wykonanie robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę (rozbiórkę) lub zgłoszenia, niezbędne będzie uzyskanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych (rozbiórkowych) bądź dokonanie zgłoszenia (A. Despot-Mładanowicz, w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2012 r., str. 612). W związku z powyższym sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) skargę oddalił.