II OSK 2078/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Sędziowie sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 8/14 w sprawie ze skargi A. J., I. O. i S. J. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. II SA/Gd 8/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi A. J., I. O. i S. J. uchylił decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach zawiadomieniem z dnia [...] marca 2012 r., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego oraz muru oporowego, usytuowanych na działce nr [...] w miejscowości Ż.. W wyniku przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2012 r. oględzin ustalono, że E. G. (poprzednie nazwisko H.) na podstawie decyzji Starosty Kartuskiego z dnia [...] kwietnia 2005 r. o pozwoleniu na budowę realizuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami. Stwierdzono, że obiekt jest wykonywany z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. W szczególności zwiększono wysokość budynku i dokonano zmian w ukształtowaniu terenu działki. Podwyższono jej teren i dodatkowo wykonano mur oporowy, na którym zamocowano ogrodzenie z siatki stalowej o wysokości 1,6 m. Przedmiotowy mur jest konstrukcji żelbetowej, usytuowany został na odcinku 18,50 m od strony granicy z działką nr [...], na odcinku 39,6 m od strony granicy z działką nr [...] oraz na odcinku 34,75 m od strony działki nr [...] - stanowiącej drogę. Wobec tego, że ww. mur nie był objęty decyzją o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego organ uznał, że zastosowanie znajduje art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej jako ustawa Prawo budowlane). W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach wstrzymał roboty budowlane odnoszące się do muru oporowego oraz nakazał inwestorce wykonanie określonych obowiązków wyznaczając termin ich wykonania. W odniesieniu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego organ prowadził w tym samym postępowaniu czynności w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Wobec niewykonania obowiązków wymienionych w postanowieniu z dnia [...] lipca 2012 r. organ I instancji decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakazał rozbiórkę muru oporowego. W odwołaniu od powyższej decyzji E. G. zarzuciła błędne zakwalifikowanie obiektu, jako muru oporowego. Wskazała, że jest to ogrodzenie, które w okolicznościach sprawy nie wymagało ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Wyraziła pogląd, że o charakterze budowli decyduje jej przeznaczenie i funkcja jaką pełni. W dniu [...] sierpnia 2013 r. inwestorka nadesłała do organu odwoławczego fotografie przedstawiające aktualny wygląd obiektu. W piśmie z dnia [...] września 2013 r. do sprawy zgłosił się pełnomocnik skarżących. Przedstawił pełnomocnictwa i zażądał między innymi doręczenia mu kserokopii odwołania. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 poz. 267, dalej jako K.p.a.) uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że organ I instancji powinien był odrębnie prowadzić sprawę w zakresie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane i odrębnie w odniesieniu do muru oporowego w trybie art. 48 tej ustawy. Tymczasem "w toku postępowania wydawane były przez organ I instancji jednocześnie zarówno postanowienia i decyzje w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane odnośnie do istotnych odstępstw, jak i postanowienia i decyzje w trybie art. 48 wskazanej ustawy dotyczące muru oporowego, w których to organ I instancji ustalił identyczny krąg stron obu postępowań". Dalej, organ odwoławczy wskazał, że z przedłożonej przez inwestorkę w toku postępowania odwoławczego dokumentacji zdjęciowej wynika, iż "skarpa, która przylegała do muru, została w znaczącym stopniu odkopana, a w konsekwencji pomiędzy nią a murem powstała pusta przestrzeń", zatem konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i w jego ramach jednoznaczne ustalenie, w jakim stopniu i na jakiej odległości istniejący mur pełni obecnie przede wszystkim funkcję muru oporowego, a w jakiej (tylko) ogrodzenia. Organ odwoławczy, przywołując treść przepisu art. 3 pkt 3 oraz art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane wskazał, że nie można uznać za konstrukcję oporową obiektu, który nie przylega bezpośrednio do terenu/skarpy/ściany budynku, które zabezpiecza przed osunięciem, czy też które faktycznie wzmacnia. Organ wyjaśnił ponadto, że wraz z uchyleniem zaskarżonej decyzji traci moc postanowienie wydane w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Końcowo organ odwoławczy wskazał, że w związku z udzielonym przez S. J., działającego w imieniu małoletniej córki A. J. oraz udzielonym, niezależnie od powyższego, przez I. O. i S. J. pełnomocnictwem radcy prawnemu M. T. konieczne jest wyjaśnienie, której z tych osób przysługuje lub powinien przysługiwać status strony w postępowaniu stosownie do art. 28 K.p.a. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucili naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez działanie w sposób samowolny i dowolny, pominiecie słusznego interesu stron i interesu społecznego poprzez uchylenie prawidłowej decyzji organu I instancji, prowadzenie postępowania w sposób pozbawiający obywateli zaufania do organów władzy państwowej, a w konsekwencji poprzez nieobiektywne i nierówne traktowanie uczestników postępowania. Zarzucono ponadto naruszenie art. 9, art. 10 i art. 14 K.p.a. poprzez niedoręczenie skarżącym jakichkolwiek dokumentów dołączonych przez E. G. w trakcie postępowania odwoławczego, w tym odpisu odwołania a także zdjęć dołączonych do pisma z dnia [...] sierpnia 2013 r., oraz nieokazanie S. J. akt sprawy pomimo jego kilkukrotnych wizyt w siedzibie organu odwoławczego, co skutkowało uniemożliwieniem ustosunkowania się do zebranych materiałów, dowodów oraz zgłoszonych żądań. W ocenie skarżących zaskarżone rozstrzygnięcie narusza ponadto art. 15 K.p.a. poprzez przyjęcie w postępowaniu odwoławczym dowodów ze zdjęć dostarczonych przez inwestorkę pomimo, że stan faktyczny sprawy się nie zmienił. Samowolnie zbudowany mur oporowy o wysokości ponad 2 metrów nadal istnieje, co potwierdzają zdjęcia wykonane przez organ nadzoru I instancji, a inwestorka zaciera ślady swojego działania poprzez dosypywanie ziemi na działkę małoletniej A. J. Zarzucono ponadto naruszenie wszelkich zasad w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego, doręczeń pism procesowych, zasad protokołowania dokonanych czynności, udziału stron w postępowaniu administracyjnym przed organem II instancji, dostępu do akt sprawy, a także błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu przez organ II instancji, że obiekt będący przedmiotem postępowania nie jest murem oporowym o wysokości ponad 2 metrów bezprawnie wzniesionym na działce E. G., na którym jest zbudowane ogrodzenie o wysokości ponad 1,5 metra. Zdaniem skarżących, organ odwoławczy, wbrew prawidłowym ustaleniom organu I instancji, wadliwie przyjął, że w niniejszej sprawie niezbędne jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Końcowo wskazano, że organ odwoławczy błędnie ustalił, że nie jest wiadome komu w niniejszej sprawie przysługuje status strony, a co więcej, że w przedmiotowej sprawie żadne z rodziców nie może reprezentować małoletniego dziecka a także pominął okoliczność, że małoletnia i jej rodzice są właścicielami odrębnych działek. W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, by S. J. zwracał się o udostępnienie akt administracyjnych I i II instancji, jak również nie składał żadnej skargi ani zastrzeżeń dotyczących postępowania pracowników organu. Jednocześnie organ przyznał, że nie ustosunkował się do pisma z dnia [...] września 2013 r., którym pełnomocnik strony zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach m.in. o udzielnie informacji na temat odwołania oraz doręczenie jego kserokopii. Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. II SA/Gd 8/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi A. J., I. O. i S. J. uchylił decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Podane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia przyczyny uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie uprawniały organu odwoławczego do skorzystania z możliwości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. nie może być podjęta w sytuacjach innych niż określone w tym przepisie. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej przez organ I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie powyższego przepisu. Jedynie konieczność wyjaśnienia takiego zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie przy popełnionych przez organ I instancji uchybieniach proceduralnych uzasadnia stosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten musi być odczytywany w związku z zasadą wyrażoną w art. 15 K.p.a. Zasada ta zwana zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że organ odwoławczy ponownie rozpoznaje sprawę, a nie tylko kontroluje prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy uznał, że po pierwsze - organ I instancji powinien był odrębnie prowadzić postępowanie w zakresie odstępstw od projektu budowlanego i odrębnie w odniesieniu do muru oporowego, po drugie - powinien wyjaśnić funkcję, jaką na skutek działań inwestora pełni obecnie "dawny" mur oporowy i po trzecie - powinien wyjaśnić kto jest stroną w sprawie stosownie do art. 28 K.p.a.. Zdaniem Sądu, żadna z tych okoliczności nie uzasadniała zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Jak wynika z akt postępowania organ I instancji prowadził jedne akta sprawy dla dwóch postępowań administracyjnych, jednego w zakresie odstępstw od projektu budowlanego, a drugiego właśnie w odniesieniu do muru oporowego. Nie prowadził w jednej sprawie dwóch postępowań administracyjnych wymagających rozdzielenia, jak uznał organ odwoławczy, ale prowadził odrębne postępowania tylko, że w jednych aktach. To uchybienie organu I instancji, zdaniem Sądu, powinno zostać wyeliminowane w inny sposób niż przez wydanie decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Także przedłożenie przez inwestorkę dodatkowych materiałów w sprawie nie uzasadniało uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. O ile zdaniem organu odwoławczego roboty budowlane wykonane przez inwestora polegające na wykopaniu głębokiego rowu pomiędzy terenem działki, a wzniesionym murem miały jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, to wpływ ten winien być zbadany i oceniony przy zastosowaniu art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wyjaśnić należy, że art. 138 § 2 K.p.a. musi być interpretowany w kontekście obowiązku organu odwoławczego przeprowadzenia uzupełniającego postępowania w sprawie. Zdaniem Sądu, działania inwestora mające na celu zmianę pierwotnej funkcji obiektu i tym samym zmianę jego kwalifikacji z punktu widzenia przepisów ustawy Prawo budowlane, wbrew stanowisku organu odwoławczego, nie mają decydującego znaczenia w sprawie. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy obiekt został wzniesiony jako mur oporowy mający zabezpieczać nawiezioną ziemię przed jej osunięciem na teren sąsiedniej działki. Taka funkcja zrealizowanej budowli wynika jednoznacznie z dokumentacji fotograficznej sporządzonej w toku oględzin. W czasie jego wzniesienia zatem mur jako konstrukcja oporowa stosownie do art. 3 pkt 3 i 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wymagał pozwolenia na budowę. Okoliczność, że pełnił on jednocześnie dodatkową funkcję fundamentu pod ogrodzenie nie skutkowała zwolnieniem z uzyskania pozwolenia na budowę. Fakt, że inwestorka w następstwie prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania wykonała roboty mające na celu zmianę pierwotnej funkcji nie mógł skutkować uznaniem, że w czasie wzniesienia obiekt nie wymagał pozwolenia na budowę. Dla oceny czy obiekt wymagał pozwolenia na budowę czy nie decydujące znaczenie ma bowiem stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane moment rozpoczęcia robót budowlanych, a nie późniejsza zmiana jego funkcji. Uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej nie uzasadniała także konieczność wyjaśnienia kręgu stron postępowania. Ta okoliczność sama w sobie nigdy nie upoważnia do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 K.p.a. Niezbędne jest bowiem przesądzenie przez organ odwoławczy kogo konkretnie pominięto jako stronę w postępowaniu przed organem I instancji i ustalenie, że pominięcie to nie może być w postępowaniu odwoławczym konwalidowane. W rozpatrywanej sprawie, w grę mogło wchodzić co najwyżej ewentualne uznanie, że przed organem I instancji pominięto jako stronę I. i S. J. i w odniesieniu do tych osób naruszono art. 10 K.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że wyżej wymienieni są właścicielami działki o nr [...]. Kwestionowany obiekt budowlany wzniesiony jest wzdłuż granicy działki inwestora nr [...] z działkami o nr [...] (własność małoletniej A. J.) oraz nr [...] (własność P. W.), a zbiega się i sąsiaduje z północno-zachodnią częścią działki nr [...] (por. mapa k. 96 akt organu I instancji). W tej sytuacji organ odwoławczy powinien był uznać, że skarżący są stronami postępowania i podjąć działania umożliwiające konwalidację naruszenia art. 10 K.p.a. W sytuacji gdy decyzja pierwszoinstancyjna odpowiada żądaniom i interesom strony, której udziału w sprawie pozbawiono, to ewentualne uchylenie decyzji z tego powodu nie powinno nastąpić bez uzyskania stanowiska pominiętej strony. W każdym razie konieczność wyjaśnienia, kto jest stroną w sprawie nie uzasadnia zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Także zwrócenie organowi I instancji uwagi na treść przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wydaje się w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zbędne, skoro z akt sprawy wynika, że S. J. jest ojcem małoletniej, a w sprawie nie chodzi o jakiekolwiek czynności prawne wymienione w cytowanym przez organ art. 98 § 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy. Podsumowując, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.). Sąd stwierdził, że nie podzielił zarzutów skargi dotyczących niedoręczenia pełnomocnikowi skarżących na etapie postępowania odwoławczego odpisu odwołania oraz kopii przedstawionych przez inwestorkę zdjęć. Z akt sprawy wynika, że S. J. udzielił radcy prawnemu M. T. umocowania do reprezentowania w postępowaniu zarówno jego wspólnych interesów z żoną Iloną Ozimek-Jurkowską wynikających z przysługującej im własności działki o nr [...], jak i interesów jego małoletniej córki A. J. – właścicielki działki o nr [...]. Pełnomocnik uczestników postępowania w oparciu o udzielone pełnomocnictwa wstąpił do postępowania, a organ I instancji poinformował go o odwołaniu wniesionym przez E. G. i przekazaniu akt sprawy wraz z tym odwołaniem do organu II instancji (k.77 akt organu I instancji). Tą czynnością organ uczynił zadość obowiązkowi procesowemu określonemu w art. 131 K.p.a., zgodnie z którym o wniesieniu odwołania organ administracji publicznej, który wydał decyzję, zawiadomi strony. Wynika z tego, że na organie administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, spoczywa obowiązek zawiadomienia wszystkich pozostałych stron postępowania, w tym również tych, które ujawniły się po wydaniu decyzji. Realizacja tego obowiązku ma na celu zagwarantowanie stronom pełnego udziału w postępowaniu i umożliwienie podjęcia w postępowaniu odwoławczym obrony swoich interesów prawnych. Dlatego też organ obowiązany jest do umożliwienia stronom zaznajomienia się z wniesionym odwołaniem. Żaden przepis prawa nie nakłada na organ obowiązku doręczania stronom odpisów odwołania z załącznikami. W ocenie Sądu zawiadomienie o wniesionym odwołaniu i o przekazaniu go wraz z aktami organowi odwoławczemu w pełni realizuje obowiązek z art. 131 K.p.a. i czyni zadość wymaganiom art. 10 § 1 K.p.a. Uzyskanie informacji o wniesionym odwołaniu umożliwia stronom skorzystanie z uprawnień procesowych przewidzianych między innymi w art. 73 § 1 K.p.a. Z akt sprawy nie wynika też, aby organ w przedmiotowej sprawie stawiał jakiekolwiek przeszkody przed pełnomocnikiem skarżących i przed samymi skarżącymi w uzyskaniu informacji o sprawie i o zebranym materiale dowodowym. W tym zakresie, zdaniem Sądu, zarzuty skargi nie znalazły potwierdzenia. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną wniósł Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku podnosząc zarzuty naruszenia art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oraz art. 6 K.p.a. poprzez zobowiązanie organów nadzoru do przyjęcia przy wydaniu decyzji charakteru obiektu budowlanego zrealizowanego w ramach samowoli budowlanej z chwili popełnienia samowoli budowlanej a nie z chwili orzekania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu administracji zgodnie z utrwalonymi poglądami doktryny i orzecznictwa organy administracji mają obowiązek uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w czasie wydawania decyzji. Jako przykład skarżący kasacyjnie wskazał na pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 541/09. W ocenie skarżącego kasacyjnie, w sytuacji gdy w toku postępowania strona przeprowadziła prace, skutkiem których obiekt budowlany, który w swej pierwotnej formie wymagał pozwolenia na budowę, a w czasie orzekania jest już obiektem, na realizację którego nie jest już wymagane pozwolenie ani zgłoszenie (ogrodzenie do wysokości 2,2 m - art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy Prawo budowlane), to niezasadne jest stosowanie do takiego obiektu procedury określonej w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Jest to sytuacja analogiczna do sytuacji, gdy w toku postępowania obiekt budowlany przestanie istnieć co powoduje konieczność umorzenia postępowania w sprawie. Na poparcie swojego stanowiska organ administracji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13. Zdaniem skarżącego kasacyjnie istotą przepisów ustawy Prawo budowlane jest restytucja stanu zgodnego z prawem nie zaś ukaranie sprawcy samowoli budowlanej. Organy nadzoru budowlanego nie mogą więc przy orzekaniu w sprawie pomijać faktu, że wzniesiony pierwotnie w warunkach samowoli budowlanej obiekt budowlany zmienił w toku postępowania swój charakter i w czasie orzekania jest już innym obiektem, który strona mogłaby wznieść bez pozwolenia na budowę oraz bez zgłoszenia zamiaru wykonania robót. Przyjęcie przeciwnego poglądu przeczyłoby zasadzie praworządności oraz stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonemu we wskazanym wyżej wyroku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. O. i S. J. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mimo częściowo błędnego uzasadnienia rozstrzygnięcie Sądu I instancji uznać bowiem należy za prawidłowe. Zastosowanie przez organ administracji lub sąd administracyjny prawa materialnego polega na ocenie prawnej określonego stanu faktycznego. O zarzucie naruszenia prawa materialnego można więc mówić wówczas, gdy nie jest kwestionowany ustalony w sprawie stan faktyczny, tylko ocena prawna tego stanu faktycznego. Nie jest możliwe dokonanie oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przy jednoczesnym kwestionowaniu ustaleń faktycznych. Nie wiadomo bowiem wówczas w odniesieniu do jakich ustaleń oceniać prawidłowość zastosowania tych przepisów. Skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego kwestionuje prawidłowość stanowiska Sądu I instancji, że znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma moment rozpoczęcia inwestycji, a w konsekwencji, że znaczenie ma stan obiektu w tym momencie. Istotą sporu jest więc to, na jaki moment ma być ustalony stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia. Dopiero po wyjaśnieniu tej kwestii można dokonać oceny, czy stan faktyczny został ustalony prawidłowo, a jeżeli tak, to czy zostały prawidłowo zastosowane przepisy prawa materialnego. Zgodzić należy się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że organ administracji ma obowiązek brać pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia stan prawny i faktyczny, jaki istnieje w czasie wydawania tego rozstrzygnięcia, chyba że przepis szczególny nakazuje inaczej. Organy nadzoru budowlanego rozpoznając przedmiotową sprawę miały więc obowiązek dokonania kwalifikacji wykonanych przez inwestora robót według stanu na dzień wydawania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Jeżeli w trakcie postępowania administracyjnego charakter budowli uległ zmianie, to organ administracji ma obowiązek wziąć tę okoliczność pod uwagę, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Rolą organów nadzoru budowlanego jest dokonanie oceny, czy istniejący w czasie postępowania administracyjnego obiekt budowlany lub budowla wymagają pozwolenia na budowę i czy w związku z tym konieczne jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego lub naprawczego. Stwierdzić należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż z wykładni art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) wynika wymóg, by organ administracji stosując ten przepis brał pod uwagę stan obiektu z chwili rozpoczęcia robót budowlanych a nie z chwili wydawania rozstrzygnięcia w sprawie. Tym samym przyjęcie poglądu, że organ administracji stosując ww. przepis ma obowiązek brać pod uwagę stan obiektu z chwili rozpoczęcia robót budowlanych naruszałoby wymóg wynikający z art. 6 K.p.a. Sąd I instancji, stwierdzając, że dla oceny, czy obiekt wymagał pozwolenia na budowę, czy nie, decydujące znaczenie ma stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane moment rozpoczęcia robót budowlanych wyraził się nieprecyzyjnie. O tym, czy obiekt wymaga pozwolenia na budowę decyduje bowiem opis zamierzenia inwestycyjnego, które inwestor zamierza zrealizować. Jeśli natomiast obiekt został już zrealizowany bez pozwolenia na budowę, to tym, czy wymagał on takiego pozwolenia decyduje porównanie wykonanej inwestycji lub jej części z przepisami prawa, które określają, czy tego rodzaju inwestycja wymaga pozwolenia na budowę. Mogą zdarzyć się sytuacje, że zanim organ nadzoru budowlanego wyda rozstrzygnięcie obiekt ulegnie takim przekształceniom, że stanie się obiektem niewymagającym ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Sposób przedstawienia przez Sąd I instancji argumentów na poparcie wydanego orzeczenia mógł wywołać wrażenie, że organ nadzoru budowlanego przed wydaniem rozstrzygnięcia powinien brać pod uwagę nie aktualny stan samowolnie zrealizowanego obiektu, tylko stan istniejący w czasie rozpoczęcia robót budowlanych. Taki pogląd uznać zaś należy za niezasadny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzić należy, że ponownie rozpoznając sprawę organ administracji nie będzie związany takim poglądem Sądu I instancji i dokona oceny prawnej z uwzględnieniem stanu obiektu istniejącego w czasie wydawania rozstrzygnięcia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchybienie Sądu I instancji nie jest na tyle istotne, by mogło być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Jego istnienie nie zmienia faktu, że zgromadzony w sprawie przez organy administracji materiał dowodowy pozwala na dokonanie kwalifikacji obiektu będącego przedmiotem postępowania. Jeśli organ odwoławczy uważał za konieczne uzupełnienie tego materiału, to stwierdzić należy, że w realiach niniejszej sprawy wystarczające było skorzystanie z możliwości wynikających z art. 136 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie więc uznał, że nie było podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. to jest uchylenia decyzji organu I instancji i przekazywania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.