II FSK 2070/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Maciej Jaśniewicz po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej sprawy ze skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 187/14 w sprawie ze skargi o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Gd 489/13 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w G. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. z dnia 18 grudnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, 2. oddalić wniosek o zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Gd 187/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 22 maja 2013 r. sygn. I SA/Gd 489/13. Sąd I instancji wskazał, że wyrokiem z dnia 21 października 2008 r. sygn. akt I SA/Gd 264/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi P. S.A. z siedzibą w G. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. z dnia 18 grudnia 2007 r. w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oddalił skargę. Następnie wyrokiem z dnia 2 lipca 2009 r. sygn. akt II FSK 217/09 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Spółki od wyżej wymienionego wyroku. W dniu 10 lutego 2012 r. Spółka wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem z dnia 2 lipca 2009 r. sygn. akt II FSK 217/09, wskazując jako podstawę wznowienia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2011 r. sygn. akt SK 2/10. Wyrokiem z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II FSK 420/12 Naczelny Sąd Administracyjny wznowił postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i uchylił swój wyrok z dnia 2 lipca 2009 r. sygn. akt II FSK 217/09 oraz uchylił wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 października 2008 r. sygn. akt I SA/Gd 264/08 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, WSA w Gdańsku wyrokiem z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Gd 489/13 uchylił zaskarżone postanowienie. W dniu 10 lutego 2014 r. Spółka wniosła do WSA w Gdańsku skargę o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Gd 489/13, wskazując jako podstawę wznowienia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt SK 40/12. Dyrektor Izby Skarbowej w G., w odpowiedzi na skargę o wznowienie postępowania, wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie – w przypadku merytorycznego rozpoznania. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi o wznowienie postępowania organ administracji wskazał na przepis art. 285 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej : "p.p.s.a.") zgodnie z którym niedopuszczalne jest dalsze wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem wydanym na skutek skargi o wznowienie postępowania. Uzasadniając rozstrzygnięcie WSA w Gdańsku przedstawił istotę instytucji wznowienia postępowania i wskazał, że obok przesłanek pozytywnych, które muszą zostać spełnione, aby skarga o wznowienie postępowania została merytorycznie rozpoznana, ustawodawca wprowadził również przesłanki negatywne, których zaistnienie powoduje niedopuszczalność wniesienia tego nadzwyczajnego środka zaskarżenia. Jedną z przesłanek negatywnych wznowienia postępowania sądowego zawiera art. 285 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, niedopuszczalne jest dalsze wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem wydanym na skutek skargi o wznowienie postępowania. Sąd I instancji wskazał, że art. 285 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, iż dalsze wznowienie postępowania jest niedopuszczalne zarówno z tej samej przyczyny, jak i z jakiejkolwiek innej. Niedopuszczalne jest bez względu na to, jakiej treści orzeczeniem zakończyło się poprzednie postępowanie wznowieniowe oraz czy zostało wszczęte na wniosek uczestnika postępowania, czy też z urzędu. W rezultacie Sąd I instancji stwierdził, że prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Gd 489/13 – kończący postępowanie, którego wznowienia strona skarżąca aktualnie żąda w skardze z dnia 10 lutego 2014 r. – wydany został na skutek wznowienia postępowania sądowego w związku z wniesioną przez Spółkę skargą o wznowienie postępowania z dnia 10 lutego 2012 r. W związku z tą skargą Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II FSK 420/12 wznowił postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, uchylił swój wyrok z dnia 2 lipca 2009 r. sygn. akt II FSK 217/09, uchylił wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 października 2008 r. sygn. akt I SA/Gd 264/08 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Gdańsku wyrokiem z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Gd 489/13 prawomocnie zakończył postępowanie w tej sprawie. W konsekwencji WSA w Gdańsku uznał, że niedopuszczalne jest uwzględnienie żądania Spółki z dnia 10 lutego 2014 r. wznowienia postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem tego Sądu z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Gd 489/13, gdyż został on wydany w konsekwencji skargi Spółki z dnia 10 lutego 2012 r. o wznowienie postępowania sądowego toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Pismem z dnia 7 maja 2014 r. Spółka wniosła skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie, w której domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniosła o zasądzenie od Dyrektora Izby Skarbowej w G. na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Spółka na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 272 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 190 ust. 4 Konstytucji, art. 45 ust. 1 Konstytucji, art. 77 ust. 2 Konstytucji i art. 32 ust. 1 Konstytucji, polegające na zastosowaniu w niniejszej sprawie art. 280 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 285 p.p.s.a. i odrzuceniu skargi o wznowienie postępowania, do czego doszło na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że dalsze wznowienie postępowania sądowego jest niedopuszczalne również wtedy, gdy podstawą kolejnej skargi o wznowienie jest orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność z Konstytucją przepisu prawa, na podstawie którego wydano orzeczenia kończące postępowanie, którego dotyczy skarga o wznowienie. W ocenie Spółki istotny wpływ na wynik sprawy polegał na tym, że stosując art. 280 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 285 p.p.s.a. i odrzucając skargę o wznowienie postępowania w wyniku zrekonstruowania zakodowanej w nich normy bez posłużenia się techniką rekonstruowania norm prawnych w zgodzie z Konstytucją, Sąd zamknął skarżącej drogę sądową do wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Gd 489/13, w którym doszło do naruszenia Konstytucji i zastosowania niekonstytucyjnej normy wynikającej z art. 70 § 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.; dalej zwana: "Ordynacja podatkowa") w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. Spółka podkreśliła, że żądanie wznowienia postępowania z powodu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą – w przeciwieństwie do pozostałych podstaw wznowienia – znajduje umocowanie bezpośrednio w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Ponowne rozpatrzenie sprawy w nowym konstytucyjnym stanie prawnym służy realizacji prawa wyrażonego w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Oznacza to wbrew stanowisku Sądu I instancji, że nie ma na gruncie p.p.s.a. takiej normy, która eliminowałaby możliwość wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, choćby postępowanie to już było uprzednio wznowione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Należy podkreślić, że wznowienie postępowania polega na ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zakończonej prawomocnym orzeczeniem w przypadkach zajścia ustawowych przyczyn wznowienia. W doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego instytucję tę określa się jako środek obalania prawomocności orzeczeń sądowych "umożliwiający ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty w celu zagwarantowania prawidłowości (zgodności z prawem) wydanego w tej sprawie rozstrzygnięcia" (por. K. Sobieralski, Charakter prawny instytucji wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego, w : Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, publ. baza LEX). Zgodnie z art. 272 § 1 wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego można żądać w każdym przypadku, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą obejmuje akt normatywny, jaki stosował lub powinien zastosować sąd administracyjny lub organ administracji publicznej w danej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie sądowoadministracyjne zostało już raz wznowione na wniosek skarżącej Spółki na podstawie art. 272 § 1 p.p.s.a. z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2011 r., o sygn. akt SK 2/10. Podstawowym zatem zagadnieniem prawnym, które należy rozstrzygnąć w rozpatrywanej sprawie jest to, czy pomimo brzmienia art. 285 p.p.s.a. niedopuszczalne jest w każdym przypadku ponowne wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem wydanym na skutek skargi o wznowienie postępowania. Literalna treść art. 285 p.p.s.a. zdaje się nie dopuszczać żadnych wyjątków od przewidzianego w tym przepisie zakazu. Należy jednak wskazać na szczególna sytuację, gdy podstawą kolejnej skargi o wznowienie postępowania jest stwierdzona orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego niezgodność z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na którego podstawie wydane zostało prawomocne orzeczenie sądowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko przedstawione przez skarżącą w skardze kasacyjnej, iż rekonstrukcji normy wynikającej z art. 285 p.p.s.a. należy dokonywać przy uwzględnieniu przepisów Konstytucji RP. Artykuł 8 Konstytucji RP wskazuje, że jest ona najważniejszym źródłem prawa w Rzeczypospolitej Polskiej i nakazuje stosowanie jej przepisów bezpośrednio, o ile Konstytucja nie stanowi inaczej, co oznacza, że organy administracji publicznej, jak i sądy związane są bezpośrednio Konstytucją. Przede wszystkim należy wobec tego zauważyć, że w rozpatrywanej sprawie zapadł wyrok oparty na przepisie, który następnie został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny na mocy orzeczenia z dnia 8 października 2013 r. o sygn. akt SK 40/12. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie o niekonstytucyjności uprawnia co do zasady osobę uprawnioną do wdrożenia postępowania wznowieniowego albo uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Utrata domniemania konstytucyjności aktu normatywnego lub jego części (przepisu), musi prowadzić do dalszych działań, mających na celu przywrócenie stanu zgodności z Konstytucją. W tym zakresie należy przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 28 listopada 2006 r., w sprawie SK 19/05, zgodnie z którym art. 416 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) w zakresie, w jakim wyłączał dopuszczalność wznowienia postępowania w sytuacji, gdy podstawą skargi o wznowienie jest art. 4011 tego kodeksu, uznano za niezgodny z art. 190 ust. 4, a przez to z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (publ. OTK-A 2006/10/154, Dz. U. z 2006 r. nr 226 poz. 1656). Oceniając warstwę normatywną zbieżnego z art. 285 p.p.s.a. przepisu, który obowiązywał na gruncie Kodeksu postępowania cywilnego Trybunał stwierdził, że z "autonomicznego charakteru pojęć użytych w art. 190 ust. 4 Konstytucji wynika, że dostosowując przepisy regulujące poszczególne procedury do jego treści, ustawodawca nie jest związany konstrukcjami przyjętymi w obowiązujących dotychczas przepisach. Wprost przeciwnie - przepis ten należy odczytywać jako nakaz szczególnego uregulowania w przepisach właściwych dla danego postępowania zasad i trybu tzw. sanacji konstytucyjności orzeczeń w sprawach indywidualnych. Oceniając zakwestionowaną regulację, Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że przyjęcie przez ustawodawcę, iż wcześniejsze wznowienie postępowania w sprawie wyklucza ponowne wznowienie mające na celu sanację konstytucyjności orzeczenia, stanowi nieproporcjonalne podkreślenie ściśle formalnego aspektu państwa prawnego w stosunku do zasady nadrzędności Konstytucji w systemie źródeł prawa (art. 8 ust. 1) oraz zasad dotyczących skutków orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 3 i 4 Konstytucji). Ma to tym większe znaczenie, gdy chodzi o ochronę wolności i praw człowieka i obywatela (art. 79 ust. 1 Konstytucji). (...) wznowienie postępowania w celu "sanacji konstytucyjności rozstrzygnięcia" nie może być stawiane na jednej płaszczyźnie ze wznowieniem z przyczyn określonych w ustawie. Nie można oczywiście lekceważyć tego, że dopuszczalność ponownego (tj. "drugiego") wznowienia postępowania przyczynia się do powstania pewnej niepewności w stosunkach prawnych. Jednak jego praktyczne skutki nie są aż tak daleko idące, aby uzasadniać całkowite wykluczenie ponownego wznowienia, gdy podstawą jest żądanie "sanacji konstytucyjności rozstrzygnięcia". (...) prawomocne rozstrzygnięcie dotknięte jest w tym wypadku szczególnie istotną wadą prawną, tak iż można domniemywać, że rozstrzygnięcie nie było sprawiedliwe." Jednocześnie podkreślić należy, że podobne z prezentowanymi powyżej poglądy prezentowane są w literaturze, co do art. 285 p.p.s.a. Wskazano mianowicie, że przepis ten "jest dosłownym odpowiednikiem art. 416 k.p.c., który to przepis w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność wznowienia postępowania w sytuacji, gdy podstawą skargi o wznowienie jest art. 4011 k.p.c., został uznany za niezgodny z art. 190 ust. 4, a przez to z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok TK z dnia 28 listopada 2006 r., SK 19/05, OTK-A 2006, nr 10, poz. 154). W rezultacie przyjąć należy, że zawarte w art. 285 p.p.s.a. ograniczenie możliwości dalszego wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem wydanym na skutek skargi o wznowienie postępowania nie dotyczy sytuacji, kiedy kolejna skarga o wznowienie postępowania oparta jest na podstawie wskazanej w art. 272 § 1 p.p.s.a." (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., s. 639). W takiej sytuacji należy przyjąć, że domniemanie konstytucyjności art. 285 p.p.s.a. w analizowanym zakresie zostało wzruszone. Rozważenia zatem wymaga, czy wobec stwierdzenia oczywistej sprzeczności z wzorcem konstytucyjnym badanej normy prawnej sąd administracyjny powinien je nadal stosować, czy też ma on kompetencję do stwierdzenia jej niekonstytucyjności we własnym zakresie. Należy w tym miejscu powołać uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego wydaną w składzie 7 sędziów z dnia 16 października 2006 r. (o sygn. I FPS 2/06, publ. ONSA i WSA 2007/1/3), dotyczącej innego zagadnienia, ale w której uzasadnieniu stwierdzono, że oczywistość niezgodności powoływanego przepisu z Konstytucją wraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. W tak oczywistych sytuacjach trudno oczekiwać, by sądy uruchamiały procedurę pytań prawnych. Takie działanie byłoby w tym przypadku nieracjonalne i naruszałoby prawo strony do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Należy wobec tego podkreślić, że cytowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt SK 19/05 dotyczy warstwy normatywnej, która była przewidziana w art. 416 Kodeksu postępowania cywilnego, a która jest zbieżna z postanowieniami art. 285 p.p.s.a., który stał się przedmiotem zastosowania w niniejszej sprawie. Z tego względu, iż zastosowany jako podstawa odrzucenia skargi o wznowienie postępowania przepis musi być uznany za oczywiście niezgodny z Konstytucją RP należy wskazać, iż przed sądem orzekającym w niniejszej sprawie powstała możliwość oparcia niniejszego rozstrzygnięcia o przepis art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi, iż przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Otwiera to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu drogę do przyjęcia jako podstawy rozstrzygnięcia również w niniejszej sprawie przepisów art. 190 ust. 4, art. 45 ust. 1, jak również art. 77 ust. 2 i art. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w relacji do zastosowanego przez Sąd I instancji art. 285 p.p.s.a. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja w której przepis ustawy - w analizowanej sprawie art. 285 p.p.s.a. - prowadziłby do pozostawienia w obrocie prawnym orzeczenia, które oparte zostało na przepisie niekonstytucyjnym. Przyjęcie odmiennego stanowiska naruszyłoby wskazane w skardze kasacyjnej przepisy Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że również ustawodawca dostrzegł niedostatek legislacyjny w analizowanym zakresie i w projekcie nowelizacji art. 285 p.p.s.a. przewidział nową treść analizowanego przepisu, która zawierać będzie jeden wyjątek od ogólnego zakazu dalszego wznowienia postępowania. Wyjątek ten obejmować ma właśnie sytuacje, w których skarga o wznowienie postępowania została oparta na podstawie wznowienia określonej w art. 272 § 1 i 3 p.p.s.a. (por. druk Sejmowy nr 1633, publ. http://sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/druk.xsp?documentId=D19D22B3A179A839C1257BD400425C1F). Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Podkreślić należy, że art. 203 p.p.s.a. jednoznacznie wiąże obowiązek zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z zaskarżeniem wyroku, a nie postanowienia. Tak więc przepis ten w ogóle nie może mieć zastosowania do kosztów postępowania kasacyjnego w przypadku zaskarżenia postanowienia o odrzuceniu skargi o wznowienie postępowania. W takim przypadku Naczelny Sąd Administracyjny nie orzeka o zwrocie kosztów postępowania także wówczas, gdy skarżący zgłosił w skardze kasacyjnej wniosek o przyznanie kosztów. Dodatkowo, zgodnie z art. 276 p.p.s.a. do postępowania ze skargi o wznowienie postępowania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, jeżeli przepisy poniższe nie stanowią inaczej. Tym samym w postępowaniu wznowieniowym zastosowanie znajduje zasada wynikająca z art. 199 p.p.s.a., który stanowi, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Nie oznacza to, iż skarżąca Spółka nie może uzyskać zwrotu kosztów, jakie poniosła w związku z wniesieniem skargi kasacyjnej od postanowienia Sądu I instancji odrzucającego skargę o wznowienie postępowania. Zwrot tych kosztów może jednak wchodzić w rachubę tylko wówczas, gdy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy sąd pierwszej instancji uwzględni skargę o wznowienie postępowania, a więc Skarżącej będzie przysługiwał zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw od organu, na podstawie art. 276 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Do takich niezbędnych kosztów należy bowiem zaliczyć koszty związane z wniesieniem skargi kasacyjnej od postanowienia sądu pierwszej instancji odrzucającego skargę o wznowienie postępowania, która została uwzględniona. Podobny pogląd Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., w sprawie I OPS 4/07 (publ. ONSAiWSA 2008/2/2). ----------------------- 8