I OSK 1676/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2033/13 w sprawie ze skargi D. W. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2033/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2013 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy: Komendant Stołeczny Policji rozkazem personalnym (decyzją) z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] na podstawie art. 101 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. z 1990 r. Nr 54, poz. 310) oraz § 3 ust. 1, § 4 i § 5 ust. 1 - 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), odmówił ustalenia D. W. wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 9 grudnia 2001 r. do dnia 16 lipca 2012 r. Po rozpoznaniu odwołania, Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] września 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 k.p.a., utrzymał w mocy powyższy rozkaz personalny. Organ wskazał, że D. W. uczył się w [...] (2001-2005), a następnie w [...] (2005-2009). Odległość między miejscem zamieszkania a szkołą średnią wynosiła około 40 km w jedną stronę. Dojazd do szkoły zajmował policjantowi około 45 minut w jedną stronę, a do szkoły wyższej dojeżdżał około 70 km w jedną stronę, raz w miesiącu. Komendant Główny Policji uznał, że brak jest podstaw do przyznania D. W. prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, ponieważ przyjął, że konieczność domowego przygotowania się do obowiązków szkolnych, a także dojazd do i ze szkoły oraz liczba jednostek lekcyjnych nie pozwalała funkcjonariuszowi na wykonywanie stałych czynności w gospodarstwie rolnym rodziców. Podkreślił, że nie oznacza to, że D. W. nie pomagał rodzicom, jednak pomoc ta nie mogła mieć charakteru stałego z uwagi na inne stałe, absorbujące zajęcia związane z nauką oraz długotrwałymi dojazdami. Wykonywane obowiązki można zatem uznać za systematyczną pomoc w prowadzeniu gospodarstwa, ale nie stałą pracę, zwłaszcza biorąc pod uwagę wielkość gospodarstwa (1,2 ha), jego charakter (uprawa zbóż i hodowla zwierząt), a także ilość osób, które wykonywały w nim czynności (3 osoby). Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że doraźna pomoc w wykonywaniu typowych obowiązków domowych, zwyczajowo wymaganych od dzieci jako członków rodziny rolnika, czy praca w czasie ferii lub wakacji, może zostać uznana za stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Organ stwierdził, że również z życiorysu funkcjonariusza znajdującego się w aktach osobowych wynika, że przed przyjęciem do służby w Policji nigdzie nie pracował i pozostawał na utrzymaniu rodziców. Brak jest także informacji, aby kiedykolwiek pracował w tym gospodarstwie. Zaznaczył, że policjant od dnia 25 października 2011 r. do dnia 17 lipca 2012 r. ubiegał się o przyjęcie do służby w Policji, które było poprzedzone szeregiem czasochłonnych testów i badań lekarskich oraz przebywaniem poza miejscem położenia gospodarstwa rolnego. Komendant Główny Policji uznał za niewystarczające do ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat przedłożone przez funkcjonariusza dokumenty oraz zeznania świadków, którzy w spornym okresie pracowali zawodowo i zgodnie oświadczyli, że D. W. stale wykonywał obowiązki w gospodarstwie rolnym. Zwrócił uwagę, że pisemne oświadczenie osoby fizycznej co do dostrzeżonych przez nią faktów jest jedynie dokumentem prywatnym i nie może być utożsamiane z dowodem z zeznania świadka, ponieważ inna jest jego wartość dowodowa. Zdaniem organu, zeznania świadków sporządzone według jednego wzorca i różniące się jedynie rękopiśmiennie naniesionymi danymi każdego ze świadków w nagłówku i podpisem świadka nie zawierają koniecznych cech indywidualizujących fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. W. wniósł o uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2013 r. Wskazał, że organy Policji przeprowadziły postępowanie w sposób jednostronny, bez uwzględnienia słusznego interesu strony. Rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o błędne założenia oraz wnioski. Organ nie wskazał z jakich przyczyn odmówił wiarygodności zeznaniom świadków, przyjmując, że nauka w szkole w miejscowości pobliskiej kategorycznie wyklucza możliwość świadczenia stałej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Zdaniem skarżącego, fakt nauki w szkole średniej i wyższej nie pozbawia go cech domownika w gospodarstwie rolnym. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podał, że nie można przyjąć jako zasady, iż samo kształcenie się w szkole oznacza, że praca w gospodarstwie rolnym nie jest głównym źródłem utrzymania osoby, która pobiera naukę w szkole. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Organy obu instancji błędnie zinterpretowały przepis art. 6 pkt 2 lit. c ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, przyjmując, że sam fakt kształcenia się osoby pozostającej z rolnikiem w gospodarstwie rolnym w szkole średniej oraz wyższej, wyklucza wykonywanie pracy o charakterze stałym w tym gospodarstwie. Bezsporne jest, że w okresie od dnia 9 grudnia 2001 r. do dnia 16 lipca 2012 r. skarżący miał ukończone 16 lat i w latach 2001-2005 był uczniem [...], do którego dojeżdżał codziennie z miejsca zamieszkania około 40 km, a potem w latach 2005-2009 studentem [...], do której uczęszczał w systemie zaocznym raz w miesiącu. Organy, badając zagadnienie łączenia przez skarżącego obowiązków ucznia szkoły z pracą w gospodarstwie rolnym wykluczyły, by mogła to być praca stała w pełnym wymiarze czasu pracy z uwagi na obciążenie obowiązkami szkolnymi. Stwierdziły, że była to jedynie doraźna pomoc świadczona tradycyjnie przez dzieci w gospodarstwie rolnym rodziców. Sąd wskazał, w wyroku z dnia 4 października 2006 r. o sygn. akt II UK 42/2006 (publ. OSNP 2007/19-20/292) Sąd Najwyższy wskazał na potrzebę odstąpienia od rozumienia "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" jako nieustannego, przez cały czas, ciągłego, wykonywania prac w gospodarstwie. Podkreślił, że mając na względzie cel i funkcje omawianej ustawy, ustanowienie obowiązku ubezpieczenia społecznego domownika dotyczy osób niebędących posiadaczami gospodarstwa rolnego, a powiązanych z gospodarstwem rolnym tylko szczególnym stosunkiem, cechującym domownika. Nieodzowne jest zatem sięgnięcie do specjalnego znaczenia jego roli w społeczno-gospodarczych stosunkach wiejskich, której specyfikę uwypukla porównanie określenia domownika w art. 6 pkt 2 i definicji rolnika sformułowanej w art. 6 pkt 1 ustawy. Zestawienie tych przepisów pokazuje, że istota działań domownika, który nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, sprowadza się do pomocy rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa, czyli do wykonywania prac wskazanych mu przez prowadzącego gospodarstwo, leżących w zakresie jego decyzji gospodarczych. Mając to na względzie, należy zaaprobować stanowisko, że wystarczające dla uznania pracy domownika w gospodarstwie rolnym za stałą jest wykonywanie w jej przebiegu wszystkich zabiegów agrotechnicznych związanych z prowadzoną produkcją w rozmiarze dyktowanym potrzebami i terminami tych prac oraz używaniem ułatwiającego te prace sprzętu. W rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, charakter pracy domownika w gospodarstwie rolnym nie może być utożsamiany z charakterem pracy rolnika w takim gospodarstwie. Domownik nie prowadzi bowiem zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz wyłącznie pomaga rolnikowi w prowadzeniu takiej działalności, zatem nie musi on pracować w takim samym wymiarze godzinowym, jak rolnik, i może pozwolić sobie na jednoczesne kształcenie się. Na takie rozumienie charakteru pracy domownika wskazuje zresztą już sam fakt rozróżnienia przez ustawodawcę w art. 6 pkt 1 i pkt 2 powołanej ustawy definicji "rolnika" i "domownika". Gdyby zamiarem ustawodawcy było jednakowe traktowanie nakładu pracy domownika i rolnika oraz ich wkładu w rozwój gospodarstwa rolnego, to z pewnością nie wprowadzałby takiego rozróżnienia. Nie można zatem przyjąć, że skoro osoba mająca status domownika, realnie pomagając rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, jednocześnie pobiera naukę w szkole, to jej praca w tym gospodarstwie nie ma z tego powodu charakteru stałego. Ocena "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" musi być dokonywana na tle okoliczności konkretnej sprawy. Sformułowanie "stała praca", "staż pracy", "uprawnienia pracownicze" wskazują, że przy zaliczaniu do przedmiotowego stażu w rachubę mogą wchodzić tylko okresy wykonywania zajęć o charakterze i systemie przynajmniej zbliżonym do pracowniczego. Stała praca w gospodarstwie nie zawsze musi polegać na codziennym wykonywaniu czynności rolniczych, gdyż - na przykład ze względu na rodzaj produkcji - niekiedy nie będzie to nawet konieczne. Polega ona jednak na pewnej systematyczności i co najmniej gotowości do wykonywania pracy rolnej, gdy jest to niezbędne rolnikowi prowadzącemu gospodarstwo. Ten element dyspozycyjności domownika, potwierdza również wymóg zamieszkania domownika na terenie gospodarstwa lub w jego pobliżu, czyli w takiej odległości, która umożliwia jak najszybsze dotarcie na teren gospodarstwa, jeżeli zajdzie taka potrzeba i świadczenia na rzecz gospodarstwa osoby bliskiej pracy w wymiarze czasu niezbędnym do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego. Stała praca w gospodarstwie rolnym wymaga również pewnego psychicznego nastawienia polegającego na wiązaniu się na określony czas z gospodarstwem rolnym. Ten aspekt jest bardzo istotny, ponieważ stały charakter pomocy w gospodarstwie rolnym może być pojmowany w sposób o wiele bardziej racjonalny, przy rozumieniu "stałości" jako pozostawania w tym samym miejscu, trwałemu związaniu się z jakimś miejscem lub jakąś osobą, nieuleganiu zmianom. Pojmowana w ten sposób cecha "stałości" świadczy o istotnym znaczeniu nastawienia samego domownika na stałe świadczenie pracy w gospodarstwie rolnym i odpowiadającą temu nastawieniu niezmienną możliwość skorzystania z jego pracy przez rolnika prowadzącego gospodarstwo. Zdaniem Sądu, organ w świetle zebranego materiału dowodowego nie miał podstaw do skutecznego podważenia twierdzeń D. W. o wykonywaniu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika z tego względu, że uczęszczał do szkoły średniej i na studia. Nie można bowiem z góry zakładać, że w przypadku osoby spełniającej pozostałe przesłanki definicji domownika, fakt jej uczęszczania do szkoły oraz związane z tym obowiązki szkolne zawsze wykluczają możliwość spełnienia po stronie takiej osoby przesłanki "stałości pracy w gospodarstwie rolnym". Nie można oświadczenia skarżącego uznać za niewiarygodne także z tego względu, że w materiałach składanych na etapie ubiegania się o przyjęcie do służby w Policji, nie wspominał, że pracował w gospodarstwie rolnym rodziców w żądanym okresie. Takiej informacji kandydat do służby nie musiał podawać, ponieważ nie miało to wpływu na wynik rekrutacji. Natomiast podważanie wiarygodności dowodu z zeznań świadków potwierdzających fakt stałej pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika w okresie od dnia 9 grudnia 2001 r. do dnia 16 lipca 2012 r. jest możliwe dopiero po przeprowadzeniu tego dowodu zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 3 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy ustalenia w tym zakresie mogą być dokonywane na podstawie stosownego zaświadczenia urzędu gminy oraz w oparciu o zeznania świadków zamieszkujących na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. Nie można zatem wykazywać braku wiarygodności świadków w oparciu o przedłożone do sprawy ich pisemne wyjaśnienia, skoro dowody te w zasadniczych dla sprawy kwestiach powyższych wymogów nie spełniają . Wbrew twierdzeniom organów, pozostawanie świadków w zatrudnieniu nie uniemożliwiało im obserwacji wnioskodawcy podczas prac w gospodarstwie rolnym rodziców. Świadkowie, których miejsce zamieszkania znajdowało się w odległości około 100 m od gospodarstwa rolnego D. W., podali bowiem, że skarżący pracował w różnych porach dnia i uczestniczył we wszystkich pracach rolnych stosownie do swojego wieku. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Komendant Główny Policji domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: - naruszenie prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. nr 152, poz. 1732) w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz.U. nr 54 poz. 310), art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268 ze zm.) i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznych rolników (t.j. Dz.U. z 1998 r., nr 7, poz. 25 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż osoba, która stale pobierała naukę w szkole ponadpodstawowej mogła stale pracować w gospodarstwie rolnym. - naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej. W pierwszym rzędzie wskazać należy na wadliwość konstrukcji uzasadnienia skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie. Obejmuje ono przede wszystkim skopiowaną treść uzasadnienia sądu I instancji, cytaty z wybranych orzeczeń sądów administracyjnych, a ponadto omówienie wyrażonego w zaskarżonej decyzji stanowiska organu policyjnego. W reasumpcji powtórzono zaś zarzuty skargi zawarte w jej petitum. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno natomiast przedstawiać logiczny i spójny wywód prawny jej autora, wskazujący na trafność powołanych podstaw kasacyjnych. Nie sposób dostrzec w części skargi kasacyjnej zatytułowanej "uzasadnienie" argumentacji odpowiadającej określonym powyżej wymogom. Niezależnie od powyższej oceny, odnieść należało się w niezbędnym zakresie do powołanych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów opartych na powołanych tamże przepisach prawa. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za stosowne wskazać, że pojęcia "domownika" i "stałej pracy" użyte w Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszym rzędzie wskazać, że pojęcia "domownika" i "stałej pracy" użyte w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznych rolników (t.j. Dz.U. z 2008r. Nr 50 poz. 291 ze zm.), zwanej dalej ustawą, znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie, z uwagi na treść przepisów § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. nr 152, poz. 1732) w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz.U. nr 54 poz. 310), wielokrotnie były interpretowane przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz Sąd Najwyższy. wielokrotnie było już interpretowane przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz Sąd Najwyższy. Między innymi w wyroku z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt I OSK 240/12 (orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA wyraził pogląd, że z samego faktu, iż wnioskodawca był uczniem szkoły średniej nie można wnioskować o niemożności stałej jego pracy w gospodarstwie rolnym jako domownika. Wyjaśnienie tej kwestii wymaga zawsze szczegółowych ustaleń oraz ich wszechstronnej analizy. Dopiero wtedy możliwa jest ocena sądu co do tego czy skarżący był, czy też nie był domownikiem w rozumieniu przepisów ubezpieczeniowych. Nie można bowiem z góry zakładać, że w przypadku osoby spełniającej pozostałe przesłanki definicji domownika, fakt jej uczęszczania do szkoły ponadpodstawowej oraz związane z tym obowiązki szkolne zawsze wykluczają możliwość spełnienia po stronie takiej osoby przesłanki "stałości pracy w gospodarstwie rolnym". Pogląd powyższy NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Dopiero po prawidłowym i jednoznacznym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, w tym także wielkości, struktury i rodzaju gospodarstwa rolnego, liczby osób w nim pracujących oraz rzeczywistych technicznych uwarunkowań konieczności pracy domownika w tym gospodarstwie, możliwa jest kontrola prawidłowości zastosowanych w sprawie określonych przepisów prawa materialnego. Zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego "...poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż osoba, która stale pobierała naukę w szkole ponadpodstawowej mogła stale pracować w gospodarstwie rolnym..." nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony. Dokonania niezbędnych, szczegółowych ustaleń faktycznych w sposób wymagany przepisami art. 7, 75, 77 i art. 80 oraz uzasadnienia decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. nakazał organom policyjnym Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Prawnoprocesowa podstawa skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. nie została w żaden sposób uzasadniona przez autora skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma zaś żadnych podstaw, by domniemywać, w czym wnoszący skargę kasacyjną dopatruje się naruszenia powołanych przepisów. W tej sytuacji także i ta podstawa skargi kasacyjnej musiała zostać uznana za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.