I OSK 1505/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B., A.W. oraz R.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1955/13 w sprawie ze skargi J.B., A.W. oraz R.B. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego postanawia 1) uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2) zwrócić ze środków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie solidarnie na rzecz J.B., A.W. oraz R.B. wpis od skargi w kwocie 100 (słownie: sto) złotych. Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1955/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J B., J W. oraz R. B., stwierdził nieważność postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 20 maja 2013 r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. B. w Warszawie przez J. B., A. W. i R. B., z uwagi na wystąpienie okoliczności wskazanych w art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), tj. zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym bez tytułu prawnego, przy braku uprawnień do jego uzyskania. Strony wystąpiły z wnioskiem o zawieszenie prowadzonego postępowania administracyjnego w związku ze złożeniem wniosku do Wydziału Zasobów Lokalowych Urzędu Dzielnicy Warszawa Mokotów o uznanie wstąpienia przez strony w stosunek umowy najmu przedmiotowego lokalu. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Komendant Stołeczny Policji odmówił zawieszenia postępowania z uwagi na brak przesłanek do obligatoryjnego lub fakultatywnego zawieszenia postępowania, określonych w art. 97 § 1 oraz art. 98 § 1 k.p.a. W zażaleniu na powyższe postanowienie strony podniosły, iż przedmiotowe mieszkanie zostało przyznane A. B. na mocy decyzji z dnia 14 listopada 1977 r., jako funkcjonariuszowi Milicji Obywatelskiej, wraz z prawem do zamieszkiwania w nim razem z rodziną: żoną J. B. oraz dziećmi A. i R.. Podniesiono, że pismem z dnia 30 grudnia 2010 r. A. B. zwracał się do Komendanta Stołecznego Policji o umożliwienie wykupu mieszkania, jednak wniosek ten spotkał się z odmową, z uwagi na fakt, że mieszkanie to należy do zasobów m.st. Warszawy, a Komendant Stołeczny Policji jedynie nim zarządza. W 2012 r. A. B. zmarł. Wobec powyższego wszczęte zostało postępowanie o opróżnienie lokalu mieszkalnego. Stawia to rodzinę zmarłego funkcjonariusza w kłopotliwej sytuacji, gdyż nie posiadają oni tytułu prawnego do innego lokalu, a konsekwencją nakazania J. B., R. B. oraz A. W. opuszczenia zajmowanego dotychczas lokalu jest zagrożenie bezdomnością. Ponadto wskazano, że strony złożyły wniosek do Wydziału Zasobów Lokalowych Urzędu Dzielnicy Warszawa Mokotów o zawarcie umowy najmu przedmiotowego lokalu. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Komendant uznał, iż w sprawie brak jest podstaw do zawieszenia postępowania. Podkreślił przy tym, że organ Policji jest uprawniony do przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych pozostających w jego dyspozycji, w drodze postępowania administracyjnego, na podstawie przepisów ustawy o Policji. Ustalenie kwestii umowy najmu nie stanowi zatem zagadnienia wstępnego, uniemożliwiającego mu zakończenie postępowania w przedmiocie opróżnienia lokalu. W skardze na powyższe postanowienie zarzucono Komendantowi Głównemu Policji naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez przyjęcie, że rozstrzygnięcie kwestii opróżnienia lokalu przez skarżących może nastąpić bez uznania przez m.st. Warszawę, jako właściciela lokalu, że skarżący wstąpili w stosunek najmu tego lokalu w miejsce zmarłego A. B.. Odpowiadając na skargę, Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. Rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w dniu wydania zaskarżonego postanowienia obowiązywał art. 101 § 3 k.p.a., w brzmieniu ukształtowanym art. 1 pkt 17 lit. b/ ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Sąd podkreślił, iż po nowelizacji, aktualną treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Oznacza to zatem, że zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego jest niedopuszczalne, a wydane na skutek takiego niedopuszczalnego zażalenia postanowienie jest obarczone wadą nieważności – stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 i art. 144 k.p.a. – jako wydane bez podstawy prawnej. Jednocześnie Sąd stwierdził, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje na postanowienia na które służy zażalenie albo kończące w sprawie, a w niniejszej sprawie wniesiono zażalenie na postanowienie, na które zażalenie nie przysługuje. Jednak skarga na takie zażalenie jest dopuszczalna, jako na postanowienie wydane w drugiej instancji na skutek niedopuszczalnego zażalenia, a zatem skrajnie wadliwe. Sąd administracyjny, którego rolą ustrojową jest stanie na straży praworządności i sprawiedliwości, pozostaje zatem zobowiązany do merytorycznego rozpatrzenia skargi na taki akt, a następnie wyeliminowania go z obrotu prawnego przez stwierdzenie jego nieważności, w powyższym wypadku pozostałby bowiem w obrocie akt nieważny – wyjaśnił Sąd. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. B., A. W. i R. B., prawidłowo reprezentowani, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna oparta została o podstawę z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., a wyrokowi zarzucono mające wpływ na treść orzeczenia naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez przyjęcie, że zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego jest niedopuszczalne. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie można zgodzić się z takim rozumieniem art. 101 § 3 k.p.a., jakie przedstawił Wojewódzki Sad, bowiem dodanie słów "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" nie zmienia zasadniczo interpretacji tego przepisu. Zdaniem skarżących, zażalenie służy na każde postanowienie w sprawie zawieszenia – tj. zawieszenie, odmowę zawieszenia i odmowę podjęcia zawieszonego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przyczyny nieważności postępowania wymienia § 2 art. 183, a jako jedną z nich w pkt 1 wskazuje niedopuszczalność drogi sądowej. Niedopuszczalność drogi sądowej ma miejsce wówczas, gdy skarga została wniesiona w sprawach, w których nie przysługuje. Art. 3 § 2 p.p.s.a. wymienia sprawy, w których skarga do sądu administracyjnego może być wniesiona. Pkt 2 tego paragrafu stanowi, że skarga służy na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Skarga wniesiona zatem na inne postanowienia jest niedopuszczalna. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi J B., J W. i R. B. było postanowienie Komendanta Głównego Policji, utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Stołecznego Policji, o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Art. 101 § 3 k.p.a. przewiduje, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Zgodnie zatem ze wskazanymi przepisami, zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie służy i może ono być zaskarżone tylko w odwołaniu od decyzji, co wynika z art. 142 k.p.a. Brzmienie art. 101 § 3 k.p.a., obowiązujące w dacie orzekania przez Komendanta Głównego Policji, zostało temu przypisowi nadane art. 1 pkt 17 lit. b/ ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Zmiana ta weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. i od tej daty zażalenie przysługuje tylko na postanowienie o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia zawieszenia postępowania. Przed zmianą art. 101 § 3 k.p.a. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie, zatem każde z postanowień wydanych w sprawie zawieszenia – tj. zawieszenia postępowania, odmowy zawieszenia postępowania, podjęcia zawieszonego postępowania i odmowę podjęcia postępowania służyło zażalenie. Jakkolwiek zmiana tego przepisu polegała tylko na dodaniu zwrotu "albo odmowę podjęcia zawieszonego postępowania", jednak miała ona na celu wprowadzenie kontroli orzeczeń wydanych tylko w przypadkach przedłużających postępowanie administracyjne, tj. zawieszenia postępowania i odmowy jego podjęcia. Inna interpretacja powodowałaby dokonaną zmianę art. 101 § 3 k.p.a. nieracjonalną. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że na postanowienie w sprawie odmowy zawieszenie postępowania zażalenie nie przysługuje. Jednak nie można zgodzić się z poglądem, że na postanowienie takie służy skarga do sądu administracyjnego, a w wyniku jej rozpoznania wyeliminowanie orzeczenia z obrotu prawnego, aby rażąco wadliwe rozstrzygnięcie nie pozostawało w tym obrocie. Art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. przesądza, że skarga służy m.in. na postanowienie, na które służyło zażalenie w postępowaniu administracyjnym, a na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje. Skarga zatem na takie postanowienie była niedopuszczalna, a jej rozpoznanie spowodowało nieważność postępowania sądowego Pogląd o niedopuszczalności drogi sądowej, jeżeli idzie o postanowienie organu odwoławczego wydane na skutek zażalenia, które nie przysługiwało, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 maja 2015 r., II OSK 2383/13 i z poglądem tym należy się w pełni zgodzić. W związku z tym Naczelny Sąd orzekając w niniejszej sprawie odstąpił od stanowiska zawartego w wyrokach z 29 września 2015 r., I OSK 87/14 i z 13 października 2015 r., I OSK 296/14, w których uznano drogę sądową za dopuszczalną. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.