I OSK 87/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 29 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 583/13 w sprawie ze skargi W.J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] i umarza postępowanie zażaleniowe; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz W.J. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Wyrokiem z dnia 15 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę W.J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 13 grudnia 2011 r. W. J. zwrócił się do Prezydenta Miasta Rzeszowa o przeprowadzenie postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej jego własność z działką sąsiednią o nr [...] – własności R.J. Postanowieniem z dnia 23 lutego 2012 r. Prezydent Miasta Rzeszowa wszczął postępowanie. W jego toku uczestniczka postępowania – W. J. złożyła wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości. Wskazała, że na jej wniosek przed Sądem Rejonowym w R. toczy się postępowanie o zasiedzenie części nieruchomości objętej postępowaniem rozgraniczeniowym i że od wyniku tego postępowania zależeć będzie wynik prowadzonego postępowania administracyjnego. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku dwukrotnie postanowieniami z dnia [...] kwietnia 2012 r. i z dnia [...] sierpnia 2012 r. Prezydent Miasta Rzeszowa odmówił zawieszenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości i dwukrotnie, wskutek zażalenia złożonego przez W. J., rozstrzygnięcia te zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie odpowiednio postanowieniami z dnia [...] czerwca 2012 r. i z dnia [...] października 2012 r. a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. Prezydent Miasta Rzeszowa na podstawie art. 123 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. ponownie odmówił zawieszenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr [...] R. – S. z działką nr [...] obr. [...] R. – S. W. J. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia i zawieszenia postępowania. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 144 K.p.a. uchyliło w całości postanowienie organu I instancji i zawiesiło postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] R.– S. (własności W. J.) z jednej strony z nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...] obr. [...] R. – S. (będącej współwłasnością W. J., W. J., J. F.) z drugiej strony – do czasu prawomocnego zakończenia sprawy z wniosku W. J. o uregulowanie własności nieruchomości obejmującej część działki nr [...] o pow. [...] ha toczącej się przed Sądem Rejonowym w R. pod sygn. [...]). W uzasadnieniu Kolegium na wstępie wskazało m.in. na dopuszczalność wniesienia zażalenia w przedmiotowej sprawie. Następnie powołując się na treść art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. podało, że sprawa z wniosku W. J. o uregulowanie własności nieruchomości obejmującej część działki nr [...], tocząca się przed Sądem Rejonowym w R. stanowi zagadnienie prejudycjalne dla rozpatrzenia i wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości a zatem zasadnym jest zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o zasiedzenie. W skardze na to postanowienie złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie W. J. wniósł o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wskazał, że organ orzekł na niekorzyść strony, w interesie której jest realizacja zasady koncentracji postępowania i zakończenia go w przepisanym terminie poprzez wydanie decyzji. W odpowiedzi na skargę SKO w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga nie jest zasadna i na podstawie art. 151 P.p.s.a. ją oddalił. Sąd wskazał, że przedmiotem jego kontroli jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie uchylające w całości postanowienie Prezydenta Miasta Rzeszowa o odmowie zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego i zawieszające postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości do czasu prawomocnego zakończenia toczącej się przed sądem powszechnym sprawy w przedmiocie uregulowania własności działki podlegającej rozgraniczeniu. Sąd uznał, że skoro przed sądem powszechnym toczy się postępowanie o stwierdzenie nabycia własności działki nr [...] przez zasiedzenie, to słusznie orzekający w sprawie organ przyjął, że wynik tej sprawy jest zagadnieniem wstępnym o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. dla toczącego się postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia działki nr [...] i [...] w aspekcie nieuregulowanego stanu prawnego. Zasadnie zatem SKO w Rzeszowie zaskarżonym postanowieniem zawiesiło postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. W skardze kasacyjnej W. J. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie 1.przepisu postępowania, w postaci art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez nieuprawnione oddalenie skargi i przyjęcie, że: a) w postępowaniu administracyjnym II instancji dopuszczalne było zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) i zmiana w toku instancji postanowienia "w sprawie odmowy zawieszenia" na postanowienie "w sprawie zawieszenia", bez zapewnienia stronie prawa do zażalenia (względnie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) "w sprawie zawieszenia postępowania" oraz b) postanowienie wydane w II instancji w sprawie zakończonej odmową zawieszenia postępowania nie jest dotknięte wadą rażącego naruszenia art. 101 § 3 k.p.a., skoro w świetle tego przepisu zażalenie przysługuje tylko na postanowienie pozytywne ("w sprawie zawieszenia postępowania"). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wydanie postanowienia przez organ II instancji w niniejszej sprawie było niedopuszczalne, gdyż środek odwoławczy przewidziano w w/w przepisie tylko od postanowień pozytywnych ("w sprawie zawieszenia postępowania"), które w drodze wyjątku od zasady szybkości i koncentracji postępowania mogą wydłużać proces i zasługują na kontrolę instancyjną. Ryzyka takiego nie niosą postanowienia odmowne, nieuwzględniające żądań zawieszenia postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o stwierdzenie nieważności postanowienia SKO w Rzeszowie z dnia [...] marca 2013 r., jak również zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. J., J. F. i W. J. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Z lektury skargi kasacyjnej wynika, że jednym z zarzutów jest naruszenie art. 151 P.p.s.a. powiązane z naruszeniem, poprzez jego błędną wykładnię art. 101 § 3 K.p.a. Tak sformułowany zarzut należy uznać za zasadny. Odnośnie do kwestii wykładni art. 101 § 3 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym prezentuje pogląd, zgodnie z którym na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje. Wskazać należy, że zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zgodnie natomiast z art. 101 § 3 K.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Przepis w obecnym brzmieniu wprowadzony został ustawą z dnia 3 grudnia 2010 roku o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 roku. Przepis art. 101 § 3 K.p.a. obowiązujący do tej daty wskazywał, iż na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Na gruncie uprzednio obowiązującego przepisu art. 101 § 3 K.p.a. przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia: o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia, o podjęciu postępowania i o odmowie podjęcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 roku, OPS 4/00, publ. ONSA z 2000 roku nr 4, poz. 137). Przyjmując domniemanie racjonalności ustawodawcy uznać należy, że zmiana treści art. 101 § 3 K.p.a. jest dla jego wykładni istotna. Zatem obecnie treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania, tj.: "w sprawie zawieszenia postępowania" oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, czyli: "w sprawie odmowy podjęcia postępowania". Za taką interpretacją powołanego przepisu przemawia również jego wykładnia celowościowa i systemowa. Celem nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zasadą powinno być więc kończenie postępowania administracyjnego w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Przedstawiona wykładnia art. 101 § 3 K.p.a. znajduje swoje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA: z dnia 18 lipca 2014 roku, II OSK 340/13; postanowienia NSA: z dnia 17 lipca 2014 roku, II GSK 1651/14; z dnia 23 maja 2013 roku, II OSK 1617/12 oraz wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 8 maja 2014 roku, II SA/Gd 125/14; w Warszawie z dnia 14 marca 2014 roku, II SA/Wa 21/14; w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2013 roku, II SA/Ol 411/13 i inne; wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Na marginesie wskazać należy, że podobnie kwestia zawieszenia postępowania i środków zaskarżenia w tym zakresie, została uregulowana w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w procedurze cywilnej (K.p.c.), na co wskazuje się w orzecznictwie sądowym (postanowienia NSA z: 23.05.2013 r., II OSK 1617/12, Lex nr 1370497, 18.06.2013 r., II OSK 2296/12, Lex nr 1356312, 22.01.2014 r., II OSK 1906/12, 11.03.2014 r., II OSK 2454/12, 17.04.2014 r., II OSK 2825/12). W zaistniałym stanie rzeczy, wobec zasadności wskazanego na wstępie rozważań zarzutu skargi kasacyjnej, należy uchylić zaskarżony wyrok WSA w Rzeszowie i zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 15 marca 2013 r., a nadto umorzyć postępowanie zażaleniowe. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 3 p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. i 144 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.