II SA/Ol 411/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi U. M., A. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie samowolnie wybudowanego budynku I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących U. M. i A. M. solidarnie kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia U. i A. M., domagających się zawieszenia postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego w 1994r. budynku rekreacji indywidualnej, na działce nr "[...]", obr. S., gm. P., wszczętego z urzędu w dniu 5 października 2012r., do czasu uchwalenia projektowanego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", znak: "[...]" o odmowie zawieszenia niniejszego postępowania. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i stwierdził, że fakt przyszłościowego opracowania studium nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania związanego z likwidacją samowoli budowlanej, jak również nie może mieć wpływu na doprowadzenie jej do stanu zgodnego z przepisami. Wyjaśnił, że samowolę budowlaną ocenia się według stanu prawnego obowiązującego w dacie jej popełnienia, z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w czasie orzekania. W skardze U. i A. M. wnieśli o uchylenie tegoż postanowienia, podnosząc, że brak zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie do czasu uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P., skutkować będzie naruszeniem interesu prawnego skarżących, poprzez uniemożliwienie zalegalizowania stanu prawnego użytkowanych od kilkunastu lat obiektów budowlanych. Jednocześnie uniemożliwi organom wypełnienie intencji ustawodawcy zmierzających do usunięcia nieprawidłowości, a nie do wyrządzenia krzywd właścicielom w następstwie decyzji nakazujących rozbiórkę na skutek zmieniającego się na przestrzeni lat prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż wydane zostało z istotnym naruszeniem procedury administracyjnej. Zgodnie z art. 144 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Natomiast w myśl art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. 1/ postanowienie o zawieszeniu postępowania, 2/ postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, 3/ postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, 4/ postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 roku (a więc obowiązywała w dacie wydania postanowienia organu I instancji) zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. W kontekście wskazanej zmiany unormowanie to należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Za wskazaną interpretacją przemawia także wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. W uzasadnieniu wyroku z dnia 8 maja 2013r., sygn. akt I OSK 2148/11 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania – wynikającą z art. 12 k.p.a. – organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż – na podstawie art. 142 k.p.a. – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji (tak też NSA w postanowieniach z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2921/12, z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2991/12 oraz wyrokach z dnia 22 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 543/11, z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2410/10, publ. w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.nsa.gov.pl). Wobec powyższego stwierdzić należy, że skoro obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy procedury administracyjnej nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia dla postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, to środek ten stronie nie przysługuje. W takim przypadku zastosowanie ma art. 134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Regulacja ta w myśl art. 144 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Podkreślić należy, że przepis art. 134 k.p.a. obliguje organ II instancji w pierwszej kolejności do badania dopuszczalności zażalenia. Cytowany przepis nie określa jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności zażalenia, wynikają one jednak z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji czy postanowienia w toku instancji. Natomiast przesłanka podmiotowa oznacza złożenie zażalenia przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. Powyższe oznacza, że organ II instancji ponownie rozpatrzy zażalenie skarżących, mając na względzie przedstawioną ocenę prawną. Z mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł w pkt II, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania sadowego rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 p.p.s.a..