IV SA/Wa 216/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. IV SA/Wa 216/14 UZASADNIENIE I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" (dalej "skarżącej") od decyzji Prezydenta W. (dalej "Prezydenta") z dnia [...] września 2010 r. nr [...], orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy, utrzymało decyzję Prezydenta w mocy w całości. II. Zaskarżona decyzja SKO zapadła w następującym stanie faktycznym: 1. Wnioskiem z dnia [...] marca 2007 r. spółka M. z o.o. (dalej "inwestor") wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku biurowego z garażem podziemnym, wraz z infrastrukturą techniczną i wjazdami, na działkach ew. nr [...] i nr [...] oraz na części działek ew. nr [...],[...],[...] i nr [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...] W. (dalej "planowana inwestycja", "teren inwestycji"). 2. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Prezydent ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. SKO, po rozpoznaniu odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta z dnia [...] października 2008 r., uchyliło tę decyzję i przekazało Prezydentowi sprawę do ponownego rozpoznania. 3. Rozpoznawszy sprawę ponownie, decyzją z dnia [...] września 2010 r. Prezydent ponownie ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. 4. Skarżąca wniosła do SKO odwołanie od decyzji Prezydenta. III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. odwołanie od decyzji Prezydenta, SKO utrzymało tę decyzję w mocy. Uzasadniając orzeczenie odwoławcze SKO stwierdziło, że: 1. W świetle wymagań przewidzianych w szczególności w art.61 ust.1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn. zm.), dalej "ustawy o planowaniu" albo "ustawy" oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1588), dalej "rozporządzenia", realizacja planowanej inwestycji jest dopuszczalna. 2. Za stronę postępowania, legitymowaną do wniesienia odwołania uznać wyłącznie skarżącą spółdzielnię, nie zaś poszczególnych właścicieli lokali. IV. Odrębną decyzją, wydaną również w dniu [...] listopada 2012 r. (nr [...]), objętą odrębną skargą do Sądu, wniesioną przez A.M. i J.M. (skarga zarejestrowana pod sygnaturą IV SA/Wa 221/13), SKO umorzyło postępowanie odwoławcze, wszczęte innymi odwołaniami od decyzji Prezydenta z dnia [...] września 2010 r., tj. odwołaniami: A.M. i J.M., M.W., E.L.(1), D.J.(1) i D.J.(2), E.L.(2). V. Skarżąca spółdzielnia wniosła do Sądu skargę na decyzję SKO z dnia [...] listopada 2012 r., utrzymującą na skutek rozpoznania odwołania skarżącej, decyzję Prezydenta z dnia [...] września 2010 r. w mocy. W skardze podniesiono szereg zarzutów, dotyczących naruszenia w zaskarżonej decyzji zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. VI. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. VII. Wydanym w odrębnym postępowaniu sądowym, prawomocnym wyrokiem z dnia 24 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 221/13, Sąd uchylił decyzję SKO z dnia [...] listopada 2012 r., wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W ocenie Sądu SKO wadliwie ustaliło, że A.M. i J.M. nie są stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Sąd podniósł, że wskazane wyżej osoby są właścicielami lokalu mieszkalnego i współwłaścicielami co do udziału w gruncie związanego z własnością lokalu. Działka na której posadowiony jest budynek, w którym A.M. i J.M. posiadają lokal, położona jest w granicy z działką na której planowana jest inwestycja. W tej sytuacji, w ocenie Sądu analiza przepisów prawa w tym ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, własności lokali i przede wszystkim kodeksu postępowania administracyjnego powinna organ doprowadzić SKO do wniosku, że A.M. i J.M. przysługuje przymiot strony postępowania o ustalanie warunków zabudowy dla inwestycji objętej decyzją Prezydenta z dnia [...] września 2010 r. nie tylko dlatego że okna ich lokalu skierowane są na planowaną inwestycję ale i dlatego, że są współwłaścielami działki położonej w granicy z działką będącą przedmiotem inwestycji. VIII. Wydanym w niniejszej sprawie (tj. sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 222/13) postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 222/13 Sąd zawiesił postępowanie sądowe ze skargi skarżącej spółdzielni na decyzję SKO z dnia [...] listopada 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...] września 2010 r., do czasu przeprowadzenia postępowania odwoławczego z udziałem A.M. i J.M. na skutek uchylenia przez Sąd, wyrokiem z dnia 24 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 221/13, decyzji SKO z dnia [...] listopada 2012 r., umarzającej postępowanie odwoławcze. Postanowieniem Sądu z dnia [...] stycznia 2014 r. postępowanie sądowe w sprawie zostało podjęte. Jednocześnie niniejszej sprawie nadano nową sygnaturę IV SA/Wa 216/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IX. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza SKO wydana została z naruszeniem art.138 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie co do istoty wszystkich odwołań od decyzji Prezydenta, wniesionych przez strony postępowania administracyjnego. X. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji SKO prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego było ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w trybie uregulowanym w art.59 i nasi ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("ustawy"). 2. Przepisy ustawy nie zawierają uregulowań szczególnych w przedmiocie wskazania kręgu uczestników postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Przy ustalaniu tego kręgu znajduje zatem zastosowanie ogólne uregulowanie procesowe, zawarte w art. 28 k.p.a., w świetle którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zaznaczyć jednakże należy, że w utrwalonym orzecznictwie sądowym przesądzono, że stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy są automatycznie, oprócz właściciela lub użytkownika wieczystego gruntu, stanowiącego teren inwestycji, również właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów sąsiadujących z terenem inwestycji. Z kolei właściciele lub użytkownicy wieczyści działek, nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji mogą być stroną postępowania, o ile wykażą wpływ wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek, oparty w przepisach prawa materialnego. Tym samym stwierdzić należy, że nabycie statusu strony w postępowaniu o warunki zabudowy determinowane jest granicami oddziaływania planowanej inwestycji na inne nieruchomości. W kontekście niniejszej sprawy zwrócić należy uwagę na problem uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy właścicieli odrębnych nieruchomości lokalowych, znajdujących się w wielolokalowych budynkach mieszkalnych, położonych na gruntach sąsiadujących z terenem inwestycji. Problem, wiążący się z wystąpieniem tego rodzaju sytuacji polega na ustaleniu, czy w konkretnej sprawie interesy tego rodzaju podmiotów winny być reprezentowane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy na gruncie sąsiednim wyłącznie zbiorowo, tj. poprzez przyznanie prawa do uczestniczenia w tym postępowaniu wyłącznie temu podmiotowi, który z mocy ustawy upoważniony jest do działania w imieniu właścicieli wyodrębnionych lokali w zakresie zarządu nieruchomością wspólną (wspólnota mieszkaniowa na podstawie art.21 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tj. Dz.U. z 2000 nr 80, poz. 903, spółdzielnia mieszkaniowa na podstawie art.27 ust.2 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - D.U. 2003 r., Nr. 119, poz.1116 ze zm.). W utrwalonym orzecznictwie sądowym przyjęto ostatecznie, że niezależnie od uczestnictwa w postępowaniu zbiorowego reprezentanta właścicieli lokali, dopuszczalny jest również udział w tym postępowaniu poszczególnych właścicieli lokali, o ile osoby te wykażą oddziaływanie planowanej inwestycji na własny interes prawny (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2208/10 i wcześniejsze - powołany wyrok dotyczy wprawdzie postępowania przeprowadzanego na podstawie przepisów Prawa budowlanego, niemniej znajduje zastosowanie również w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy). 3. Zaskarżona do Sądu decyzja SKO zapadła w postępowaniu odwoławczym, wszczętym z odwołania skarżącej spółdzielni od decyzji organu I instancji, tj. decyzji Prezydenta z dnia [...] września 2010 r. Na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. SKO utrzymało decyzję Prezydenta w mocy. 4. Jak podkreśla się w orzecznictwie, wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek łącznego rozpoznania tych odwołań w jednym terminie. Niedopuszczalne jest jednocześnie po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy podejmowanie kolejnego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie. W sytuacji podjęcia decyzji przez organ odwoławczy wyłączona jest bowiem możliwość rozpoznania innych dotychczas nierozpoznanych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. W takiej sytuacji aby rozpoznać wszystkie prawidłowo złożone w terminie odwołania, obowiązkiem organu administracji II instancji jest spowodowanie wszczęcia z urzędu postępowania w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji, zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podjętej na skutek rozpoznania jednego z kilku złożonych odwołań. Dopiero po uchyleniu takiej decyzji można zrealizować obowiązek łącznego rozpoznania wszystkich wniesionych odwołań (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1198/09). 5. Jak już wcześniej zaznaczono, zaskarżona obecnie decyzja SKO została wydana w następstwie rozpatrzenia odwołania jednego odwołania od decyzji Prezydenta, wniesionego przez skarżącą spółdzielnię. Odwołanie to nie było jednakże odwołaniem jedynym, albowiem odrębne odwołania od decyzji organu I instancji wniosło do SKO również szereg osób fizycznych. Odrębną decyzją, wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 3 k.p.a., SKO orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego z odwołań tych podmiotów, stwierdzając brak po ich stronie interesu prawnego w rozumieniu art.28 k.p.a., uzasadniającego traktowanie odwołujących się jako strony postępowania. Co do zasady taki sposób procedowania przez organ odwoławczy nie budzi zastrzeżeń, albowiem przy wielości odwołań od decyzji organu I instancji, organ II instancji ma obowiązek: 1) wyjaśnienia, czy wszystkie odwołania zostały wniesione przez strony postępowania, 2) umorzenia postępowania odwoławczego wszczętego z odwołań podmiotów, które nie wykazały interesu prawnego w rozumieniu art.28 k.p.a., 3) rozpoznania co do istoty odwołań wniesionych przez strony postępowania. Bezsprzecznie tym wymogom formalnym sprostało SKO w niniejszej sprawie, uznając za wniesione przez stronę postępowania wyłącznie odwołanie skarżącej i rozpoznając to odwołanie co do istoty, a umarzając postępowanie odwoławcze (w sposób procesowo dopuszczalny - odrębną decyzją) z odwołań innych osób. 6. Wskazana wyżej formalna prawidłowość sposobu procedowania organu odwoławczego nie stanowi jednakże przeszkody do uznania decyzji odwoławczej, rozpoznającej co do istoty odwołanie wniesione przez legitymowany podmiot, za wadliwą z racji nie rozpatrzenia co do istoty wszystkich odwołań od decyzji organu I instancji, wniesionych przez legitymowane do tego podmioty, o ile po wydaniu decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze z odwołań tej części odwołujących się, którzy nie zostali uznani przez organ odwoławczy za strony postępowania, decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego z racji wadliwego uznania wskazanych wyżej podmiotów, jako nie posiadających statusu strony postępowania. 7. Sytuacja, o której mowa powyżej, wystąpiła w niniejszej sprawie, albowiem odrębna decyzja SKO z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego z odwołań pozostałych odwołujących się, została prawomocnie wyeliminowania z obrotu prawnego przywołanym na wstępie wyrokiem Sądu z dnia 24 maja 2013 r. W następstwie uprawomocnienia się przywołanego wyroku doszło do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostaje zaskarżona obecnie decyzja odwoławcza SKO, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta, która została wydana bez rozpatrzenia co do istoty odwołań złożonych przez wszystkie podmioty, posiadające status stron postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzja ta jest zatem obciążona wskazanym na wstępie naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (art.138 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji decyzję tę należało wyeliminować z obrotu prawnego. 8. Stwierdzenie wystąpienia powyższego uchybienia o charakterze procesowym, powodującego konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania odwoławczego, czyni przedwczesnym wypowiadanie się przez Sąd odnośnie zarzutów merytorycznych skargi. 9. Podkreślenia wymaga, że wyeliminowana przez Sąd wyrokiem z dnia 24 maja 2013 r. decyzja SKO, umarzająca postępowanie odwoławcze z odwołań szeregu osób fizycznych, została zaskarżona do Sądu nie przez wszystkich odwołujących się, a wyłącznie przez A.M. i J.M. Rozpatrując tę skargę, Sąd nie ograniczył się do uchylenia tej decyzji wyłącznie w odniesieniu do tej dwójki odwołujących się, albowiem uchylił orzeczenie w całości. Niezależnie od powyższego Sąd jasno wskazał w uzasadnieniu wyroku, że badał wyłącznie interes prawny (w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy) A.M. i J.M., konsekwentnie stwierdzając istnienie tego interesu tylko w odniesieniu do tej dwójki odwołujących się. W sytuacji, w której pozostali odwołujący się (M.W., E.L.(1), D.J.(1), D.J.(2) oraz E.L.(2)) nie wnieśli skarg na decyzję SKO z dnia [...] listopada 2012 r., umarzającą postępowanie odwoławcze również z ich odwołań, utracili oni prawo do zakwestionowania prawidłowości decyzji SKO z dnia [...] listopada 2012 r. w zakresie odmówienia im przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W odniesieniu do tychże osób winno zatem zapaść ponownie orzeczenie, umarzające postępowanie odwoławcze na podstawie art.138 § 1 pkt 3 k.p.a. 10. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku SKO ponownie rozpozna co do istoty odwołania skarżącej spółdzielni oraz odwołania A.M. i J.M. od decyzji Prezydenta. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c oraz art. 200 p.p.s.a.