II SA/Łd 1317/13

Dnia 4 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant st. sekr. sąd. Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi K. D. i S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę. a.bł. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267), utrzymało w mocy decyzję własną z dnia z dnia [...], nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek jej podziału i zobowiązania K. D. i S. D. do wniesienia tej opłaty. Postępowanie zostało wszczęte z wniosku K. i S. małżonków D., którzy zarzucili decyzji Wójta rażące naruszenie prawa przez wskazanie w podstawie prawnej Ordynacji podatkowej, a nie przepisów k.p.a., w konsekwencji potraktowanie opłaty adiacenckiej jako podatku, którym ona niewątpliwie nie jest; ustalenie opłaty na podstawie dowodu przeprowadzonego przed wszczęciem postępowania administracyjnego; brak ustalenia, w jakiej wysokości każde z małżonków zobowiązane jest do zapłaty; brak oceny materiału dowodowego, w szczególności brak weryfikacji danych przytoczonych w operacie szacunkowym i brak oceny operatu w całości; niepoinformowanie zobowiązanych o możliwości rozłożenia należności na raty. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło zasady postępowania nieważnościowego, a następnie przytoczyło stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że decyzją z dnia [...], nr [...], Wójt Gminy D., po rozpatrzeniu wniosku K. i S. D. zatwierdził podział nieruchomości położonej w obrębie D., oznaczonej numerami działek: 2379/2, 2379/3 i 2379/4 o łącznej powierzchni 3,6921 ha. W wyniku podziału powstało 37 działek o numerach od 2379/5 do 2379/41 przeznaczonych na powiększenie nieruchomości oznaczonej numerem działki 2379/1. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna w dniu 20 lutego 2012r. Umową darowizny z dnia 15 marca 2012r. nastąpiło przeniesienie własności nowopowstałych działek na rzecz właściciela działki nr 2379/1. W dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna obowiązywała uchwała Rady Gminy w Dobryszycach z dnia 29 grudnia 2010r., nr IV/15/10, w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości (Dz.Urz.Woj. Łódzkiego z 2011r., nr 86, poz. 736), w której w § 1 ustalono stawkę opłaty w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalona przez organ gminy opłata adiacencka wynosi 30% różnicy wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale, określonej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z dnia 16 marca 2012r., według cen na dzień wydania decyzji ustalającej opłatę. Ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Następnie Kolegium podkreśliło, że podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek jej podziału stanowił art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomości (Dz.U. z 2010r., nr 102, poz. 651 ze zm., powoływana także jako ustawa). Przepisy, do których odpowiedniego stosowania odsyła cytowany art. 98a ustawy, zawarte są w rozdziale zatytułowanym "Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej". Do opłat adiacenckich ustalanych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, stosuje się odpowiednio przepisy m. in.: art. 146 ust. 1a, art. 147 ust. 1 i 2 oraz art. 148 ust. 1-3 ustawy. Dalej Kolegium po pierwsze stwierdziło, że powołanie w decyzji ustalającej opłatę adiacencką przepisów Ordynacji podatkowej było nieprawidłowe, jednakże nie świadczyło o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Po drugie, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium wyjaśniło, że operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej może być sporządzony przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynikało natomiast, że w toku postępowania Wójt Gminy D., działając na podstawie art. 9 i 10 k.p.a., zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją, w tym z operatem. W dniu 22 maja 2012r. operat został udostępniony M. R., która przedłożyła upoważnienie do wglądu w imieniu K. D.. Po trzecie zdaniem Kolegium podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. nie mógł stanowić zarzut braku oceny operatu , jego analizy pod kątem prawidłowości danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Kolegium przyznało, że w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji Wójt Gminy D. ograniczył się do przytoczenia wniosków operatu szacunkowego, jednak to uchybienie mogłoby być skutecznie podnoszone wyłącznie w odwołaniu od tej decyzji. Brak oceny operatu szacunkowego jest bowiem uchybieniem proceduralnym, które mogło zostać skorygowane w postępowaniu odwoławczym. Natomiast za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można by było uznać wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Tymczasem decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...], wydana na podstawie art. 98a ustawy, została poprzedzona przeprowadzeniem postępowania dowodowego w zakresie pozwalającym na ustalenie skarżącym opłaty adiacenckiej. Operat szacunkowy z dnia 16 marca 2012r., zgodnie z art. 146 ust. 1a w związku z art. 98a ust. 1 ustawy, stanowił obligatoryjny dowód w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem. Po czwarte Kolegium uznało, że o rażącym naruszeniu prawa nie może świadczyć brak oznaczenia w decyzji sposobu zapłaty ustalonej opłaty, bowiem w punkcie 2 decyzji Wójta Gminy D. wyraźnie wskazano, że ustaloną w punkcie 1 opłatę zobowiązani są wnieść D. S. i D. K.. W dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości i w dniu, kiedy decyzja ta stała się ostateczna właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli S. i K. małż. D. na zasadzie współwłasności łącznej, co oznacza, że łącznie są oni zobowiązani do wniesienia ustalonej opłaty adiacenckiej. W ocenie Kolegium niepoinformowanie skarżących o możliwości złożenia wniosku o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty nie może być postrzegany jako wada postępowania prowadząca do stwierdzenia nieważności decyzji. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargę do sądu administracyjnego złożyli K. D. i S. D., którzy zaskarżonej decyzji zarzucili rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 2 § 1 pkt 1 tej ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż opłata adiacencka jest podatkiem w rozumieniu Ordynacji Podatkowej, a w konsekwencji wydanie decyzji na podstawie przepisów postępowania podatkowego, podczas gdy świadczenie to nie wypełnia ustawowych kryteriów uznania daniny za podatek. Skarżący zarzucili również wydanie decyzji z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie wskazania w jaki sposób oceniony został przez organ dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy, podczas gdy organ winien w uzasadnieniu wskazać dowody na których się oparł i dowody, którym odmówił wiary. O rażącym naruszeniu prawa w ocenie skarżących świadczy też nieprecyzyjne określenie sposobu zapłaty przez oboje zobowiązanych. Skarżący kwestionują też stanowisko Kolegium co do oceny tego uchybienia. W ocenie skarżących niewskazanie wysokości zobowiązania każdego z nich stanowi rażące naruszenie art. 98a ust 1 ustawy, gdyż oznacza wymierzenie opłaty adiacenckiej w dwukrotnej wysokości stawki ustalonej przez Radę Gminy w D. Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], nr [...], a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270, dalej określanej jako p.p.s.a), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, natomiast nie orzekają merytorycznie. Sąd uchyla ten akt w decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Rozpoznając skargę w granicach tak zakreślonej kognicji sąd nie stwierdził żadnego z powyższych uchybień. Skarga nie zawiera uzasadnionych zarzutów, wobec czego należało ją oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a Kontroli sądu poddane zostały decyzje wydane z wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy D.. Skarżący zarzucają kwestionowanej decyzji rażące naruszenie prawa i kwestionują stanowisko Kolegium, że decyzja Wójta Gminy D. takimi wadami dotknięta nie jest. Stanowisko SKO jest jednak trafne. Przez rażące naruszenie prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. rozumie się sytuację, gdy rozstrzygnięcie zawarte w akcie administracyjnym pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których akt został wydany. Rażące naruszenie prawa musi przy tym tkwić w samym akcie od chwili jego wydania, a więc treść decyzji czy postanowienia musi pozostawać w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym istniejącym w dniu jej wydania. Innymi słowy, rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Rozważania na temat możliwości zastosowania jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania do tego aby wyeliminować z obrotu prawnego ostateczną decyzję administracyjną należy uzupełnić również o wyjaśnienie, że fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego statuuje przepis art. 16 § 1 K.p.a. ustanawiając ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zgodnie z nią decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania administracyjnego, w którym zapadły może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stosunków prawnych opartych na decyzji administracyjnej, dlatego w świadomości społecznej zasada ta uchodzi za jedno z kardynalnych założeń całego systemu postępowania administracyjnego. Zasada trwałości decyzji administracyjnych służy realizacji takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, zaufanie do organów państwa i zaufanie do prawa. Trwałość decyzji ostatecznych powoduje, iż nie mogą być one zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko w trybie i w przypadkach ściśle określonych w przepisach K.p.a. i ustaw szczególnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na konieczność ostrożnego korzystania z instytucji prawnych pozwalających na wzruszenie decyzji ostatecznych i ograniczenie jej stosowania tylko do sytuacji wyjątkowych i w szczególnie uzasadnionych wypadkach. Wzruszenie takich decyzji może nastąpić jedynie wtedy, gdy ustawowe przesłanki określonej instytucji pozwalającej na odstępstwo od zasady trwałości mają charakter bezsporny i oczywisty. Przy czym ową bezsporność i oczywistość organ przełamujący zasadę trwałości decyzji ma obowiązek wykazać. Co istotne, postępowanie o stwierdzenie nieważności nie jest kolejnym postępowaniem odwoławczym w toku instancji, stąd, co podkreślało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, z zasady nie są skuteczne zarzuty, które strona mogłaby skutecznie podnieść w toku postępowania odwoławczego. Odpowiadając na zarzuty skarżących w kontekście przytoczonych wyżej uwag wyjaśnić po pierwsze należy, że błędne przytoczenie przepisów ordynacji podatkowej w podstawie prawnej decyzji organu I instancji nie może być postrzegane jako rażące naruszenie prawa. Owszem niewątpliwie jest to naruszenie prawa, ale z pewnością nie prawa materialnego, lecz prawa procesowego. Jak słusznie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 1369/06 (dostępny pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), błędne powołanie podstawy prawnej stanowi wadę formy decyzji, a więc stanowi naruszenie art. 107 § 1 K.p.a., które może być jedynie zwalczane w postępowaniu odwoławczym od decyzji organu I instancji. Inaczej należałoby ocenić błędne przytoczenie przepisów prawa materialnego. Wówczas trzeba ocenić, czy wydanie decyzji miało miejsce bez podstawy prawnej, co stanowić może w konkretnej sytuacji przesłankę nieważności decyzji. Natomiast w przypadku przepisów prawa procesowego możemy tylko ocenić, czy błędna podstawa prawna miała wpływ na wynik sprawy i czy mogło to spowodować rażące naruszenie prawa. W przedmiotowej sprawie tak się jednak nie stało, gdyż nie ulega żadnej wątpliwości, że poza ordynacją podatkową powołano w podstawie decyzji także przepisy k.p.a., do nich odwołuje się również uzasadnienie decyzji, postępowanie w istocie toczyło się według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Świadczą o tym chociażby kierowane do stron postępowania pisma, w których organ powołuje właśnie regulacje k.p.a., a nie ordynacji podatkowej. Przede wszystkim zaś decyzja organu I instancji prawidłowo wskazuje materialnoprawną podstawę do ustalenia tej opłaty - art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Trafnie również Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że nie jest naruszeniem prawa procedowanie na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Istotnie co do zasady organ administracji orzeka na podstawie dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego. Jednakże w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej to operat decyduje o celowości wszczęcia postępowania, on bowiem wskazuje, czy doszło do wzrostu wartości, co stanowi przesłankę uzasadniającą wszczęcie postępowania. Istota tych ustaleń zatem przesądza o takiej kolejności procedowania w sprawie. Nie narusza to w niczym uprawnień procesowych stron, dowód ten bowiem może zostać przez nie weryfikowany w toku postępowania. Za rażące naruszenie prawa nie może być również uznane zaniechanie przez organ I instancji szczegółowego uzasadnienia swojej decyzji w zakresie, w jakim na ostateczne ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej miał wpływ sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę operat szacunkowy. Lakoniczne uzasadnienie ostatecznej decyzji Wójta Gminy D., brak wyczerpującej oceny materiału dowodowego również nie może odnieść skutku w postępowaniu nadzwyczajnym. Bezspornie w tym przypadku mamy do czynienia z naruszeniem przepisu art. 107 § 3 K.p.a., jednakże i w tej sytuacji nie można powiedzieć, że wady uzasadnienia w tym zakresie świadczą o rażącym naruszeniu prawa. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że opinia biegłego stanowi dowód w sprawie i jak każdy inny dowód podlega ocenie organu administracji. Podważenie zatem dowodu winno zatem odbywać się w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest natomiast zastępczą formą postępowania odwoławczego i nie może zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy zwłaszcza, gdy osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności brała udział w postępowaniu w trybie zwyczajnym tak, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Nieporozumieniem jest podnoszenie w postępowaniu nieważnościowym zarzutu niepoinformowania o możliwości rozłożenia należności na raty, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona taki wniosek złożyła. Przypomnieć należy, iż celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia - czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 K.p.a. Sprawa nie toczy się w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Skarżący uruchomili postępowanie nadzwyczajne, w którym zupełnie wyjątkowo można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. Innymi słowy wszystkie inne uchybienia przepisów, czy to prawa materialnego, czy to prawa procesowego, które nie stanowią rażącego naruszenia prawa, powinny być kwestionowane w zwyczajnym toku postępowania administracyjnego. Skarżący byli stronami postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej. Doręczane im były wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Mogli zgłaszać wszelkie zastrzeżenia i zarzuty, które byłyby przedmiotem analizy organów administracji w postępowaniu zwyczajnym, czego jednak skarżący nie uczynili. Rację mają skarżący, że wadą jest niesprecyzowanie w decyzji organu I instancji, w jakiej wysokości każde z małżonków ma zapłacić opłatę adiacencką. Przytoczone przez skarżących orzecznictwo jednoznacznie wskazuje na to, nie można domniemywać solidarności w wykonaniu nałożonego obowiązku. Niewątpliwie też decyzja winna określić wysokość opłaty przypadającą na każdego z współwłaścicieli. Jednakże przywołane orzecznictwo odnosi się do innych stanów faktycznych, gdy poszczególni współwłaściciele mogą mieć różną wielkość udziałów w nieruchomości wspólnej, a tym samym odnoszą nierówne korzyści wynikające ze wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie współwłaścicielami nieruchomości są małżonkowie na zasadach ustawowej małżeńskiej wspólności majątkowej, co oznacza, że udziały każdego z małżonków są równe, zaś za zobowiązania odpowiadają z mocy ustawy solidarnie (art. 43 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Tym samym nałożenie obowiązku zapłaty opłaty adiacenckiej na oboje małżonków bez wskazania kwoty przypadającej na każdego z nich nie może być postrzegane jako rażące naruszenie prawa. Zasady ich odpowiedzialności za zobowiązania reguluje bowiem ustawa Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Określenie, że całość opłaty ma być zapłacona przez oboje małżonków nie może być również oznaczać, że taka decyzja jest niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.). Niewątpliwie całkowita kwota opłaty adiacenckiej wynosi 330.299,00 zł, co wprost wynika z pkt 1 decyzji organu I instancji. Natomiast 2 pkt ww. decyzji jednoznacznie stanowi, że opłatę ustaloną w pkt 1 mają wnieść skarżący. Co prawda nie jest to prawidłowe rozwiązanie, jednakże dla organów egzekucyjnych nie powinno budzić wątpliwości, w jakiej wysokości opłata winna być wniesiona, wynika to bowiem z istoty małżeńskiej wspólności ustawowej z jednej strony i z wysokości opłaty z drugiej strony. Wbrew obawom skargi decyzja nie stanowi podstawy do żądania uiszczenia opłaty w podwójnej wysokości. Granice zobowiązania wyznacza kwota opłaty, ustalona w punkcie 1 decyzji Wójta. Gdyby jednak organ egzekucyjny próbował wyegzekwować kwotę opłaty od każdego z małżonków w pełnej wysokości, to przed takim działaniem organu egzekucyjnego skarżący mogliby się z powodzeniem bronić zarzutami przeciwegzekucyjnymi. Dlatego właśnie nie może być mowy o niewykonalności decyzji i jej trwałym charakterze. Reasumując, stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż decyzja Wójta Gminy D. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa jest trafne. Niektóre z zarzutów skarżących mogłyby być co najwyżej skuteczne w postępowaniu zwykłym, jednak nie stanowią podstawy do wyeliminowania ostatecznej decyzji. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. a.tp.