II SA/Gl 1419/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Maria Taniewska- Banacka (spr.), Protokolant Izabela Maj- Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 28 kwietnia 2009 r. nr XXXII/437/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Rada Miejska w Jaworznie uchwałą z dnia 28 kwietnia 2009 r., nr XXXII/437/2009, wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001, Nr 142, poz.1591 z późn. zm.) zwanej dalej: u.s.g., art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p., oraz art. 53 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. 2005, Nr 228, poz. 1947 z późn. zm.), uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Centrum" w Jaworznie. Uchwała opublikowana została w Nr 122 Dziennika Urzędowego Województwa Śląskiego z 2009 r., pod pozycją 2578. Pismem z dnia 24 listopada 2009 r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., zaskarżył powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Wyrokiem z dnia 29 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 991/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyniku rozpoznania skargi Wojewody stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości z uwagi na naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Jednocześnie odrzucił wniesione na podstawie art. 101 u.s.g. skargi innych podmiotów. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1370/10, uwzględniając skargę kasacyjną Miasta Jaworzna, uchylił zaskarżony wyrok w części dotyczącej stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 10 października 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 67/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w następującym zakresie: § 6 ust. 2 pkt 1 lit. c, d i e, § 6 ust. 2 pkt 2 lit. a, § 6 ust. 4 pkt 2 lit. f, § 6 ust. 7 pkt 1 lit. c, § 7 ust. 1 pkt 2 lit. a w części dotyczącej zwrotu "oraz generujące ponadprzeciętny ruch samochodowy", § 7 ust. 4 pkt 2 lit. f, § 9 ust. 7 pkt 1 lit. c, § 10 ust. 10 pkt 1 lit. d. W pozostałej części Sąd skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, iż zaskarżona uchwała w opisanym powyżej zakresie została wydana z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, stąd biorąc pod uwagę art. 28 ust. 1 u.p.z.p.w tej części jest nieważna. Sąd nie dopatrzył się natomiast przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności uchwały w szerszym zakresie. Pismem z dnia [...] r. "A" sp. z o.o. z siedzibą w W. reprezentowana przez adw. A.K., poprzedzając wniesienie skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, złożyła na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t. j. Dz. U. 2001, Nr 106, poz. 675 zwanej dalej w skrócie u.w.r.u. i s.t.) w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. skargę na ww. uchwałę zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 u.w.r.u. i s.t. poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na ustanowieniu w jego § 6 ust. 1 pkt. 2 lit. e, § 7 ust. 1 pkt. 2 lit. e, § 9 ust. 1 pkt. 2 lit. e zakazów i przyjęcie w jego § 8 ust. 2 pkt. 3 lit. d, § 10 ust. 2 pkt. 2 lit. c, § 11 ust. 2 pkt. 1 lit. c, § 12 ust. 2 pkt. 1 lit. c, § 13 ust. 2 pkt. 4 lit. c, § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. e rozwiązań, które mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U 2010, Nr 102 poz. 651 z późn. zm.), w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 2) niezgodność wyliczonych powyżej postanowień zaskarżonej uchwały z przepisami wyższego rzędu takimi jak art. 2, 8, 20, 22, 31 ust. 3 oraz 32 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j. Dz. U. 2007, Nr 155, poz. 1095 z późn. zm.) oraz wydanie uchwały z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy określonego w normach art. 4 i 15 ust. 2 u.p.z.p. Pełnomocnik podkreślił, że przedmiotową uchwałę zaskarża w części to jest: § 6 ust. 1 pkt. 2 lit. e, § 7 ust. 1 pkt. 2 lit. e, § 8 ust. 2 pkt. 3 lit. d, § 9 ust. 1 pkt. 2 lit. e, § 10 ust. 2 pkt. 2 lit. c, § 11 ust. 2 pkt. 1 lit. c, § 12 ust. 2 pkt. 1 lit. c, § 13 ust. 2 pkt. 4 lit. c, § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. e i wnosi o stwierdzenie nieważności tejże części uchwały. W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik przytoczył treść kwestionowanych postanowień planu. Następnie, uzasadniając legitymację procesową Spółki do złożenia skargi pełnomocnik wskazał art. 48 u.w.r.u. i s.t. podkreślając, iż skarżąca jest przedsiębiorcą, który zajmuje się zarówno dostarczaniem publicznych sieci telekomunikacyjnych jak i świadczeniem usług telekomunikacyjnych. Kwestionowane ww. postanowienia zawarte w uchwale Rady Miejskiej w Jaworznie niewątpliwie dotyczą telekomunikacji. Dotyczą bowiem lokalizowania inwestycji z zakresu łączności publicznej, w tym konkretnym wypadku stacji bazowych telefonii komórkowej. Powyższe uzasadnia twierdzenie, iż Spółce "A" przysługuje legitymacja czynna w niniejszym postępowaniu. Uzasadniając z kolei zarzuty w stosunku do wskazanych ustaleń planu pełnomocnik podniósł m.in., iż stosownie do art. 4. ust. 1. u.p.z.p. w planie miejscowym ustala się obowiązkowo rozmieszczenie inwestycji celu publicznego. Poza tym stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt. 10 u.p.z.p., w miejscowym planie obligatoryjnie zamieszcza się postanowienia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej. Kolejną regulacja prawną, która odnosi się do treści planu miejscowego jest norma art. 46 ust. 1 u.w.r.u. i s.t., według której plan miejscowy "nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przypisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi". Odnosząc się do treści przytoczonych przepisów pełnomocnik zaakcentował, iż realizowanie inwestycji w postaci budowy czy instalowania urządzeń telekomunikacyjnych stanowi inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Podkreślił nadto, że w myśl art. 28 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis ten stanowi uregulowanie szczególne względem przytoczonych artykułów ustawy o samorządzie gminnym i ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Zauważyć tu należy, iż większym rygoryzmem nacechowane jest naruszenie zasad sporządzania planu. O ile, bowiem naruszenie trybu sporządzania planu może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne, to przy naruszeniu zasad ich sporządzania, każde naruszenie wywołuje skutek w postaci nieważności uchwały, uznawane jest więc za rażące naruszenie prawa. Przechodząc w tym kontekście do analizy treści planu miejscowego nie do odparcia jest, zdaniem pełnomocnika, zarzut, że w zakresie telekomunikacji doszło do naruszenia zasad sporządzania planu. Stosownie do art. 46 ust. 1 u.w.r.u. i s.t. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Przepis ten stosownie do treści art. 75. ust. 1 u.w.r.u. i s.t. stosuje się także do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy. Ustalając więc przeznaczenie terenu i określając sposoby jego zagospodarowania należało zastosować się do wymogu wynikającego z art. 46 ust. 1 powołanej ustawy. Tymczasem Rada Miasta Jaworzno w Rozdziale 2 planu miejscowego - "Przeznaczenie i Zasady Zagospodarowania Terenów" w § 6 ust. 1 pkt. 2 lit. e, § 7 ust. 1 pkt. 2 lit. e, § 9 ust. 1 pkt. 2 lit. e wprowadziła dla terenów w trzech jednostkach - mieszkalnictwo jednorodzinne, mieszkalnictwo jednorodzinne z usługami, śródmiejska zabudowa usługowo-mieszkaniowa - "zakaz lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej". Również § 8 ust. 2 pkt. 3 lit. d, § 10 ust. 2 pkt. 2 lit. c), § 11 ust. 2 pkt. 1 lit. c, § 12 ust. 2 pkt. 1) lit. c, § 13 ust. 2 pkt. 4 lit. c, § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. e zawierają rozwiązania, które mogą uniemożliwiać lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a tym samym naruszają art. 46 ust. 1 u. o w.r.u. i s.t. Pełnomocnik Spółki zauważył nadto, że akty prawa miejscowego, jako przepisy gminne, nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być z nimi sprzeczne. Omawianemu planowi miejscowemu w zakresie wskazanych wyżej ustaleń należałoby, zdaniem pełnomocnika, postawić zarzut naruszenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego wyższego rzędu (art. 22 Konstytucji i art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie gospodarczej). W ocenie Spółki, uchwalając kwestionowany przepis organ gminy dopuścił się nadto nadużycia władztwa planistycznego, którego zakres ustalono precyzyjnie w cytowanym wyżej art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Jaworznie reprezentowana przez r. pr. T. B. wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, iż zarzut naruszenia prawa jest chybiony. Skarżona uchwala podjęta została zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi na czas jej przygotowania i uchwalenia. Przytaczane w skardze przepisy ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie obowiązywały podczas sporządzenia i uchwalenia planu. Nie można zatem dowodzić, że plan został sporządzony z naruszeniem prawa. Wyżej przywołana ustawa weszła w życie z dniem 17 lipca 2010 r., a plan został uchwalony w dniu 28 kwietnia 2009 r. Nadto podnoszony przez stronę skarżącą zarzut ograniczenia swobody gospodarczej jest chybiony, albowiem w niniejszej sprawie zasada ta podlega reglamentacji dozwolonej na podstawie art. 22 Konstytucji RP, w granicach jakie daje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowy plan miejscowy dotyczy nadto cennego pod względem przestrzennym fragmentu miasta - śródmieścia Jaworzna. Wprowadzone w nim ograniczenia dotyczące lokowania stacji bazowych telefonii komórkowej nie miały na celu wykluczenia ich umieszczania w obszarze planu. Przyjęte tam zasady planistyczne miały podłoże przestrzenno-kulturowe (ukształtowane historycznie centrum miasta) i społeczne (protesty mieszkańców przeciw takim obiektom w zbliżeniu z zabudową mieszkaniową przy innych planach). Lokowanie stacji bazowych w obszarze planu jest możliwe w terenach o symbolach MW, UP, UC, UPS, U, UKS na zasadach określonych w planie oraz w terenach ITE, ITG. Pełnomocnik organu przywołał także, ze względu na podobieństwo stanów faktycznych, oceny i poglądy prawne wyrażone w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt: II SA/GI 254/11 oraz w wyroku NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt. II OSK 2432/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) kognicji sądu administracyjnego podlegają m.in. akty organów jednostek samorządu terytorialnego w tym akty prawa miejscowego, przy czym przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. Badając formalną dopuszczalność wniesionej przez Spółkę skargi Sąd zważył, iż sprawa związana z ww. uchwałą była już w przeszłości przedmiotem orzekania. Prawomocnym wyrokiem z dnia 10 października 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 67/11 tut. Sąd stwierdził bowiem nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 6 ust. 2 pkt 1 lit. c, d i e, § 6 ust. 2 pkt 2 lit. a, § 6 ust. 4 pkt 2 lit. f, § 6 ust. 7 pkt 1 lit. c, § 7 ust. 1 pkt 2 lit. a w części dotyczącej zwrotu "oraz generujące ponadprzeciętny ruch samochodowy", § 7 ust. 4 pkt 2 lit. f, § 9 ust. 7 pkt 1 lit. c, § 10 ust. 10 pkt 1 lit. d. W pozostałej części Sąd skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, iż zaskarżona uchwała w opisanej części została wydana z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, stąd biorąc pod uwagę art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w tej części jest nieważna. Sąd nie dopatrzył się natomiast przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności uchwały w szerszym zakresie. Stosownie do art. 101 ust. 2 u.s.g. wniesienie ponownej skargi na uchwałę podjętą przez organ gminy nie jest dopuszczalne jeśli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Podkreślenia wymaga jednak, iż art. 101 ust. 2 u.s.g. reguluje kwestię ewentualnego powtórnego zaskarżenia uchwały przez podmiot, którego interes prawny bądź uprawnienie zostały naruszone, nie odnosi się natomiast do możliwości zaskarżania uchwał na podstawie art. 46 u.w.r.u. i s.t. Zważyć jednak należy, że zarzuty skarżącej Spółki, jak to jednoznacznie podkreślono w skardze, dotyczą zasad sporządzania planu. Podkreślić zatem należy, że kwestia zasad tych została już rozważona i oceniona w ww. prawomocnym wyroku, w którym Sąd stwierdził jakich uchybień w zakresie zasad sporządzania planu się dopatrzył. Tak więc powtórne orzekanie co do zasad sporządzania planu nie jest dopuszczalne. Skoro zatem Spółka nie zarzuciła naruszenia zaskarżoną uchwałą jej indywidualnego interesu prawnego (jak wyjaśniła w trakcie rozprawy przed tut. Sądem aktualna pełnomocnik r. pr. A.T. Spółka "A" nie posiada na terenie objętym planem tytułu prawnego do żadnej nieruchomości), kwestionując uchwałę jedynie z uwagi na naruszenie, jak twierdzi Spółka, zasad sporządzania planu miejscowego, zwłaszcza poprzez niezgodność uchwały z art. 46 u.w.r.u. i s.t., to Sąd związany ww. wyrokiem z dnia 10 października 2011 r. rozstrzygającym, które jedynie postanowienia uchwały naruszają zasady sporządzania planu - zobligowany jest do oddalenia skargi. Ponowna bowiem ocena zaskarżonego planu w aspekcie zasad jego sporządzania byłaby prawnie niedopuszczalna (art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a.) powodując w konsekwencji nieważność postępowania sądowego. Z tych też względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.