IV SA/Wa 16/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Starosta P. decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2013 r., na podstawie art. 20 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 j.t.) oraz § 44 pkt 2, § 45 ust. 1, § 46 ust. 2 i § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) oraz art. 104 kpa działając z urzędu orzekł o wprowadzeniu zmiany przedmiotowej w ewidencji gruntów i budynków obręb [...], gm. P., jedn. rej. [...] w zakresie działki nr [...] o pow. [...] ha polegającej na wpisaniu w miejsce klasoużytków: "LsV’ o pow. [...] ha i "RVI" o pow. [...] ha jako stan nowy użytku "B" o pow. [...] ha oraz na ujawnieniu budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy [...] m², na podstawie opracowania geodezyjnego, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lipca 2013 r. pod nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Starosta P. podał, że w dniu [...] lipca 2013 r. pod nr [...] zostało przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego opracowanie geodezyjne dotyczące działki nr [...] z obrębu [...] gm. P., zawierające wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki oraz arkusz danych ewidencyjnych budynku. Wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki zawierał dane: w rubryce "stan dotychczasowy" działka nr [...] o pow. [...] ha – klasoużytki "LsV’ o pow. [...] ha i "RVI" o pow. [...] ha oraz w rubryce "stan nowy" działka nr [...] o pow. [...] ha – użytek "B" o pow. [...] ha. Organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1). Stosowanie do § 46 ust. 2 pkt 2 powyższego rozporządzenia z urzędu wprowadza się zmiany wynikające m.in. z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. Odwołanie od powyższej decyzji Starosty P. wniósł Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na podstawie art. 105 oraz art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzył postępowanie odwoławcze. Organ drugiej instancji stwierdził, że wskazane w odwołaniu przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. przepisy art. 5 i art. 26 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowią jedynie normy kompetencyjne ustalające właściwość organu administracji w odpowiednich kategoriach spraw. Przepis art. 5 ust. 1 tej ustawy stanowi, że co do zasady właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych jest dyrektor regionalnej dyrekcji lasów państwowych, co oznacza, iż organ ten jest organem administracji powołanym z mocy ustawy do rozstrzygania w sprawy ochrony gruntów leśnych. Obowiązki dyrektora wynikające z powołanej ustawy mają charakter zadań z zakresu administracji publicznej, co oznacza, działa on jako organ uprawniony m.in. do wydawania decyzji administracyjnych i nie może z tego tytułu być stroną w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem organu odwoławczego podstawy materialnej nie stanowi również wskazany przez odwołującego przepis art. 26 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym dyrektor lasów państwowych sprawuje kontrolę stosowania przepisów w/w ustawy. Charakter kontroli został określony w ust. 2 tego artykułu i analiza wymienionego przepisu pozwala na stwierdzenie, iż kontrola ta polega na wykonywaniu faktycznych czynności zmierzających do sprawdzenia w terenie, czy podmioty zobowiązane do realizowania wymogów ustawy, obowiązki te prawidłowo wykonują. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie można uznać, iż z obowiązku kontrolowania osób trzecich w zakresie wykonywania przez nie wymogów ustawy można wywieść obowiązek w rozumieniu art. 28 kpa. Z uwagi zatem na nieposiadanie przymiotu strony w niniejszej sprawie, przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W., organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W., zaskarżonej decyzji zarzucając: - błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że skarżący nie jest stroną w postępowaniu w sprawie zmiany o gruntach w ewidencji gruntów i budynków mimo, że zgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma kompetencje do podejmowania działań w celu ochrony gruntów leśnych, a w szczególności w ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nieleśne, - naruszenie art. 7b ust. 2 pkt 2 i art. 20 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 ze zm.) w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1, art. 5 i art. 26 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.), poprzez przyjęcie, że skarżący nie jest stroną w postępowaniu mimo, że zgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma kompetencje do podejmowania działań w celu ochrony gruntów leśnych, a w szczególności w ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne; - naruszenie art. 28 kpa w zw. z art. 7, art. 77, art. 138 § 2 i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż skarżący nie jest stroną postępowania, mimo że zgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma kompetencje do podejmowania działań w celu ochrony gruntów leśnych. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji Starosty P. oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. wskazał, iż jego zdaniem decyzja Starosty P. została wydana z naruszeniem art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, gdyż zmiana dotyczyła gruntu leśnego, do której wprowadzenia niezbędna jest ostateczna decyzja Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. o wyłączeniu przedmiotowego gruntu z produkcji leśnej. Skarżący podał, że swój interes prawny wywodzi z art. 3 ust. 2 pkt 1 i art. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podniósł, że skoro w dacie wydawania decyzji o zmianie gleboznawczej klasyfikacji gruntów grunty te mieściły się w kategorii gruntów leśnych, to wprowadzona zmiana na kategorię grunty orne zabudowane skutkuje wyłączeniem gruntu z gruntów leśnych. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 tej ustawy, organem właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych jest dyrektor regionalnej dyrekcji lasów państwowych. Skarżący zaznaczył, że decyzja o zmianie w ewidencji gruntów nie może nastąpić zatem bez uzyskania decyzji o wyłączeniu zobowiązanego do tego organu. Tymczasem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż w przedmiotowej sprawie brak jest decyzji orzekającej o zezwoleniu na trwałe wyłączenie z produkcji leśnej gruntów leśnych, będących elementem działki zewidencjonowanej jako grunt "B". W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ppsa). Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Na wstępie rozważań należy podkreślić, że przedmiotem sprawy jest kwestia spełnienia przesłanki podmiotowej, jako warunku dopuszczalności odwołania. W niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzył postępowanie odwoławcze przyjmując, że odwołującemu Dyrektorowi Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. nie przysługuje przymiot strony z uwagi na brak interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Skarżący swój interes prawny wywodzi z kompetencji dyrektora regionalnej dyrekcji lasów państwowych określonych przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W tym kontekście wskazać trzeba, iż przesłanką podmiotową jest złożenie odwołania przez legitymowany do tego podmiot, czyli innym słowem stronę postępowania w sprawie. Pojęcie strony definiuje przepis art. 28 kpa stanowiąc, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przymiot strony postępowania administracyjnego na gruncie przepisu art. 28 kpa uzależniony jest zatem od posiadania interesu prawnego. Zgodnie z utrwalonymi poglądami piśmiennictwa i orzecznictwa, interesem prawnym może być jedynie interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny to zatem interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., I OSK 755/06, Lex nr 337023; uchwała 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało co prawda normatywnie zdefiniowane, jednakże w piśmiennictwie i judykaturze przeważa pogląd, że interes prawny występuje wówczas, gdy strona - w rozumieniu procesowym - może lub powinna, na podstawie obowiązującego prawa, uzyskać konkretną korzyść albo może lub powinna być obarczona powinnością określonego zachowania, jednakże po skonkretyzowaniu tego aktem (lub czynnością) organu administracji publicznej. To zaś oznacza, że o tym, czy strona ma interes prawny decyduje odpowiedź na pytanie, czy jej żądanie znajduje podstawę w materialnym przepisie prawa publicznego, a w szczególności prawa administracyjnego. Chodzi tu o unormowanie, które daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne. O istnieniu interesu prawnego decyduje ostatecznie istnienie przepisu prawa administracyjnego, na podstawie którego organ administracji publicznej mógłby ukształtować prawa i obowiązki określonego podmiotu. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż trafnie organ wywiódł, iż przepisy art. 5 i 26 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowią jedynie normy kompetencyjne ustalające właściwość organu administracji w odpowiednich kategoriach spraw. Otóż art. 5 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, iż co do zasady właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych jest dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, co oznacza, iż organ ten jest organem administracji powołanym z mocy ustawy do rozstrzygania w sprawach ochrony gruntów leśnych. Obowiązki dyrektora wynikające z przedmiotowej ustawy mają charakter zadań z zakresu administracji publicznej. Przepis ten ma charakter procesowy, nie można natomiast wywieść z niego jakiegokolwiek obowiązku o charakterze prawnomaterialnym, co jest warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. Dyrektor Lasów Państwowych działa tutaj w charakterze wyłącznie organu administracji publicznej uprawnionego m.in. do wydawania decyzji administracyjnych. Organ administracji nie może być zaś stroną postępowania administracyjnego. Również, wbrew stanowisku skarżącego, podstawy materialnej nie stanowi przepis art. 26 ust.1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis ten stanowi, iż m.in. dyrektor Lasów Państwowych sprawuje kontrolę stosowania przepisów przedmiotowego aktu. Charakter tej kontroli został określony w ust. 2 i analiza tego przepisu pozwala na stwierdzenie, iż kontrola ta polega na wykonywaniu faktycznych czynności zmierzających do sprawdzenia w terenie, czy podmioty zobowiązane do realizowania wymogów ustawy, obowiązki te prawidłowo wykonują. Nie można wobec powyższego uznać, iż z obowiązku kontrolowania osób trzecich w zakresie wykonywania przez nie wymogów ustawy można wywieść obowiązek w rozumieniu art 28 kpa. Zauważyć należy, iż wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 661/10, na który powołała się strona skarżąca, został wydany w innym stanie faktyczno-prawnym, a mianowicie chodziło o stwierdzenie nieważności decyzji o zmianie decyzji zatwierdzającej gleboznawczą klasyfikację gruntów. W sprawie niniejszej zaś decyzja organu pierwszej instancji rozstrzygała o dokonaniu zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie w/w działki na podstawie dokumentacji geodezyjnej dotyczącej inwentaryzacji istniejącego na działce nr [...] budynku mieszkalnego. W ocenie Sądu zatem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zgodnie z prawem przyjął, iż skarżący nie posiada przymiotu strony i w związku z powyższym postępowanie odwoławcze należało umorzyć. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 lipca 1999 r., I SA 1620/98,LEX nr 48567, uchwała NSA w Warszawie z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). W identycznym stanie faktycznym i prawnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. wyrokiem z dnia 18 marca 2014 r. , sygn. akt IV SA/Wa 56/14. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.