II OSK 2033/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1124/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1124/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] Burmistrz Iłży, ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., polegającej na budowie elektrowni wiatrowych 2 sztuki o mocy do 2 MW każda wraz ze zjazdem z drogi powiatowej i niezbędną infrastrukturą obejmującą: budowę dróg dojazdowych, ułożenie kabli energetycznych SN do wyprowadzania mocy z turbin wiatrowych do planowanego GPZ-u wraz ze złączami kablowymi, ułożenie kabli światłowodowych wraz ze studniami kablowymi, budowę placów montażowych przy stanowisku turbin na działkach o nr [...] i [...] w P. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (zwane dalej także "SKO"), na podstawie art. 31 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwane dalej "K.p.a.", orzekło o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu organ podał, że powyższe postanowienie zostało wydane na skutek podania Stowarzyszenia [...] w P. (zwanego dalej w skrócie "Stowarzyszeniem") o wszczęcie z urzędu, na podstawie art. 157 § 1 i § 2 K.p.a., postępowania w sprawie nieważności wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. W ocenie SKO właściwą podstawą do rozpatrzenia ww. podania jest przepis art. 31 § 1 K.p.a. W myśl tego przepisu warunkiem wszczęcia postępowania jest jednoczesne spełnienie obu wskazanych w nim przesłanek: cele statutowe stowarzyszenia uzasadniają wszczęcie postępowania i przemawia za tym interes społeczny. Zdaniem organu w niniejszej sprawie została spełniona pierwsza z ww. przesłanek, tj. cele statutowe organizacji przemawiają za wszczęciem postępowania (pkt 7 ppkt 10, pkt 1 ppkt 1 Regulaminu). Brak jest jednak podstaw aby uznać, że za wszczęciem tego postępowania przemawia interes społeczny. W ocenie SKO składnikiem interesu społecznego organizacji nie może być ocena prawdziwości zarzutów prawnych wobec decyzji objętej zakresem żądania stwierdzenia nieważności. W fazie wszczęcia postępowania nie podlegają bowiem badaniu przesłanki istotne w stadium rozpoznawczym, uzasadniające określone rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Nie można – w ocenie organu – łączyć wystąpienia interesu społecznego organizacji ze wstępnym ustaleniem zasadności wnioskowanego przez nią sposobu zakończenia postępowania. Stowarzyszenie powinno wykazać za pomocą odpowiedniej argumentacji spełnienie przez nie przesłanek z art. 31 § 1 K.p.a., natomiast organ administracji ma obowiązek zweryfikować, czy przedstawiona przez stowarzyszenie argumentacja uzasadnia jego żądanie. Na skutek wniosku Stowarzyszenia o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. SKO, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ podniósł, że ponownie rozpoznając sprawę SKO podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu w zakresie oceny, iż w niniejszej sprawie bezspornym jest wystąpienie pierwszego z warunków, określonych w art. 31 § 1 K.p.a., bowiem cele statutowe stowarzyszenia uzasadniają wszczęcie postępowania (pkt 1 ppkt 1, pkt 7 ppkt 10 oraz pkt 8 ppkt 10 Regulaminu). Natomiast nie została spełniona druga przesłanka, tj. nie przemawia za tym interes społeczny. Zdaniem SKO ogólnikowość złożonego w tym zakresie żądania nie pozwala na przyjęcie, że ta inicjatywa związana jest z interesem społecznym, ponieważ Stowarzyszenie nie przedstawiło okoliczności pozwalających na skonkretyzowanie tego interesu. Zdaniem SKO w rozpoznawanej sprawie Stowarzyszenie nie wskazało konkretnych parametrów zabudowy, jakie planowana inwestycja miałaby naruszać oraz realnego zagrożenia naruszenia prawa związanego z jej realizacją. Za niewystarczające uznano powoływanie się na ogólne wartości, takie jak: ład przestrzenny, naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, czy też polemikę z zakwalifikowaniem przedsięwzięcia jako urządzenia infrastruktury technicznej. Organ podniósł, że Stowarzyszenie czynnie uczestniczyło w postępowaniach administracyjnych mających na celu wzruszenie decyzji Burmistrza o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, tak więc posiadało szczegółowe informacje o zamiarach inwestora, w tym dokładnych parametrach elektrowni wiatrowych i terenie, na jakim mają być realizowane (informacje zawarte w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz raporcie oddziaływania inwestycji na środowisko). Udział organizacji społecznej w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 31 § 1 K.p.a., zdaniem SKO, nie może służyć partykularnym interesom organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Podejmując decyzję o wszczęciu postępowania nieważnościowego i badając przesłankę wykazania przez organizację interesu społecznego, organ nie może pomijać roli stron postępowania, którym przysługuje prawo złożenia wniosku o wszczęcie trybu nadzwyczajnego, a które to strony w niniejszej sprawie nie kwestionują zasadności decyzji Burmistrza. Nadto SKO wyjaśniło, iż na etapie badania wystąpienia przesłanki interesu społecznego organizacji nie dokonuje się wyczerpującej oceny trafności zarzutów wobec decyzji objętej zakresem żądania stwierdzenia nieważności. W fazie wszczęcia postępowania nie podlegają bowiem badaniu przesłanki istotne w stadium rozpoznawczym, uzasadniające określone rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Organ stwierdził, że Stowarzyszenie nie powołało dowodów, wskazujących na wystąpienie konkretnych zagrożeń przez zrealizowanie inwestycji, polegającej na budowie elektrowni wiatrowej, zlokalizowanej na działce, objętej decyzją Burmistrza, a nawet nie uprawdopodobniło takich zagrożeń. W skardze złożonej do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie Stowarzyszenie wniosło o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego je postanowienia. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 7, 8 i 9 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wadliwe rozpoznanie złożonego wniosku i odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego, bez zbadania istoty sprawy i weryfikacji podniesionych zarzutów, zwłaszcza dotyczących istnienia rażącego naruszenia prawa w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji Burmistrza z dnia [...] listopada 2012 r. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w sprawie Stowarzyszenie spełniło tylko jedną przesłankę z art. 31 § 1 K.p.a., tj. cele statutowe Stowarzyszenia uzasadniają jego dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Jednakże za wszczęciem przedmiotowego postępowania nie przemawia interes społeczny. Następnie Sąd wyjaśnił, w oparciu o stosowne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak należy rozumieć pojęcie "interesu społecznego". Dalej Sąd zaznaczył, że niniejsze postępowanie dotyczy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Stowarzyszenie nie było stroną postępowania zwykłego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, żadna ze stron nie zainicjowała takiego postępowania, zatem należy uznać, że dopuszczenie organizacji do udziału w sprawie o stwierdzenie nieważności spornej decyzji stanowi niezbędną przesłankę podmiotową do rozpoznania takiego wniosku. Z uwagi na przedmiot tego postępowania nie jest w nim dopuszczalne powtórne rozpoznanie przez organ sprawy, w której została wydana decyzja dotknięta, w ocenie Stowarzyszenia, wadą nieważności. Skarżący powinien wobec tego, jak zaznaczono, tym bardziej wykazać zaistnienie szczególnego interesu społecznego we wszczęciu postępowania nieważnościowego. Z tego względu w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że nawet wszczęcie z urzędu postępowania nieważnościowego, podyktowane wnioskiem organizacji społecznej w trybie art. 31 § 2 K.p.a., nie powoduje, że na skutek wszczętego w tym zakresie postępowania organizacja ta uzyskuje przymiot podmiotu na prawach strony. Nie jest również dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 K.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny. W dalszej części swych rozważań Sąd podniósł, że z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby Stowarzyszenie skonkretyzowało interes społeczny, który uzasadniałby udział w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. We wniosku o jego wszczęcie organizacja podniosła jedynie argumenty dotyczące nieprawidłowości spornej decyzji, nie określiła na czym opiera swój interes prawny do inicjowania ww. postępowania. Zdaniem Sądu, tak sformułowany wniosek nie mógł być uznany za spełniający wymóg wykazania przez organizację społeczną przesłanek z art. 31 § 1 K.p.a. i nie może prowadzić do uznania, że skarżące Stowarzyszenie wykazało istnienie interesu społecznego, uzasadniającego wszczęcie postępowania nieważnościowego w przedmiotowym zakresie. Przytoczone we wniosku podstawy, odnoszące się do planowanej inwestycji, polegającej na budowie dwóch elektrowni wiatrowych o mocy do 2 MW każda wraz z niezbędną infrastrukturą, nie pozwalają na ustalenie, jakiemu konkretnie celowi realizowanemu przez Stowarzyszenie, miałoby służyć wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności spornej decyzji. W ocenie Sądu zasadnie organ stwierdził, że Stowarzyszenie powinno wykazać, w czym upatruje niemożność realizowania inwestycji polegającej na budowie konkretnej elektrowni wiatrowej, lokalizowanej na ściśle określonym terenie, jakie realne zagrożenia naruszenia prawa niesie realizacja planowanej inwestycji, w jaki sposób decyzja Burmistrza rażąco narusza prawo. Nie jest przy tym wystarczające powoływanie się na ogólne wartości, takie jak: ład przestrzenny, naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, czy też "nieprawidłowe" zakwalifikowanie przedsięwzięcia jako urządzenia infrastruktury technicznej. Okoliczności te nie dają bowiem podstaw do wywiedzenia interesu społecznego. W ocenie Sądu, skarżący nie wykazał istnienia interesu społecznego, a złożony wniosek o wszczęcie postępowania nie został poparty stosownymi argumentami. W konsekwencji Sąd przyjął, iż ogólnikowo sformułowany wniosek nie może być uznany za spełniający wymóg wykazania przez organizację społeczną przesłanek z art. 31 § 1 K.p.a. i nie może prowadzić do uznania, że Stowarzyszenie wykazało istnienie interesu społecznego uzasadniającego przystąpienie do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Podane przez skarżącego okoliczności mają charakter bardzo ogólny i nie pozwalają na uznanie, że został wykazany w rozpoznawanej sprawie administracyjnej związek pomiędzy celami statutowymi, a interesem społecznym. Dlatego też bez skonkretyzowania interesu społecznego i bez odniesienia go do poszczególnej indywidualnej sprawy, organizacja społeczna nie może skutecznie skorzystać z instytucji procesowej przewidzianej w art. 31 § 1 K.p.a. Taka ocena przedmiotowego stanu faktycznego dokonana przez organ, zdaniem Sądu, jest prawidłowa i w okolicznościach przedmiotowej sprawy Kolegium nie naruszyło art. 7 - 9 K.p.a. oraz art. 31 § 1 K.p.a. Prawidłowo zaś uznało, że Stowarzyszenie nie skonkretyzowało "interesu społecznego", który miałby się przekładać na postępowanie administracyjne w sprawie weryfikacji w trybie nadzwyczajnym decyzji o ustaleniu warunków zabudowy inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowych. Sąd podzielił również ocenę SKO, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Stowarzyszenie nie kwestionowało ustaleń organu odnośnie nieposiadania interesu społecznego do skutecznego wystąpienia o wszczęcie postępowania nieważnościowego. Jednak, w jego ocenie, organ – po otrzymaniu informacji o ewentualnych przesłankach rażącego naruszenia prawa w kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy – powinien wszcząć z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności tejże decyzji. Stanowisko takie, zdaniem Sądu, nie jest prawidłowe, bowiem po wpływie przedmiotowego wniosku obowiązkiem organu było przede wszystkim zbadanie go pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 31 § 1 K.p.a., co zostało uczynione i znalazło wyraz w zaskarżonym postanowieniu. Organ administracji natomiast nie ma obowiązku wszczynać z urzędu postępowania nieważnościowego w każdym przypadku otrzymania (niepochodzącego od strony postępowania) wniosku o skontrolowanie decyzji w trybie nadzoru. Taki wniosek stanowi jedynie zawiadomienie organu nadzoru o kwalifikowanej (w ocenie zawiadamiającego) wadliwości decyzji ostatecznej, ale nie powoduje on wszczęcia postępowania administracyjnego. Dla informacji, że nie będzie wszczęte z urzędu postępowanie nieważnościowe Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje formy postanowienia. Brak jest również środków procesowych pozwalających zawiadamiającemu na zmuszenie organu administracji do wszczęcia z urzędu postępowania w trybie nadzoru. Sąd wskazał także, że w sprawie SKO nie doszukało się "ewidentnych okoliczności" (jak to określa Stowarzyszenie), świadczących o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu przez Burmistrza ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiodło skarżące Stowarzyszenie domagając się jego uchylenia i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisu art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 31 § 1 i art. 157 § 2 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżące Stowarzyszenie nie skonkretyzowało interesu społecznego, który by uzasadniał wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Iłży z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie warunków zabudowy i udział Stowarzyszenia w takim postępowanie, a które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu Stowarzyszenie zawarło argumenty na poparcie przytoczonej wyżej podstawy kasacyjnej. Zdaniem Stowarzyszenia interes społeczny, choć nie został wyraźnie wyartykułowany, wynika jednak z treści wniosku. Wskazano także, że wniosek składany na podstawie art. 157 § 1 i 2 K.p.a. może być złożony zarówno przez stronę jak i przez podmiot pozbawiony interesu prawnego. A zwrócenie się z takim wnioskiem przez organizację społeczną zobowiązuje organ do jego rzetelnego rozpatrzenia, zgodnie z art. 8 K.p.a. W ocenie Stowarzyszenia interes społeczny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności jest zawężony do kwestii legalności działań administracji publicznej, która jest wartością priorytetową. Nadto skarżące Stowarzyszenie dodało, że przepisy art. 31 § 1 i art. 157 § 2 K.p.a. nie wymagają w ogóle rozważenia interesu strony postępowania przy rozstrzyganiu w przedmiocie wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej. Co więcej, interes społeczny nie może stać na przeszkodzie wszczęciu postępowania na żądanie organizacji, gdyż takie stanowisko podważałoby sens instytucji przewidzianej w tym przepisie, który dopuszcza wystąpienie organizacji społecznej również na niekorzyść strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego stosownie do normy § 1 tego przepisu rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut skargi kasacyjnej, a to obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (wskazany wadliwie jako "art. 145 § 1 ust. 1 lit. c" P.p.s.a., co uznano za oczywistą omyłkę pisarską) w zw. z art. 31 § 1 i art. 157 § 2 K.p.a. Trafnie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, akceptując kontrolowane postanowienie SKO, iż Stowarzyszenie nie wykazało istnienia interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem, na jego żądanie, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Iłży z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowych. Przystępując do wyjaśnienia stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego co do niezasadności wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego zauważyć należy, iż zgodnie z treścią art. 31 § 1 K.p.a. "organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1/ wszczęcia postępowania, 2/ dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny". Natomiast wg art. 31 § 2 K.p.a. "organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie". Z przepisu tego wynikają dwa podstawowe prawa procesowe organizacji społecznej: po pierwsze – prawo do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego; a po wtóre – prawo żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym. Powyższe prawa mogą zostać wyprowadzone po spełnieniu ustawowych przesłanek inicjatywy procesowej organizacji społecznej, które muszą wystąpić łącznie. Jest to przesłanka w postaci uzasadnionego celu statutowego oraz przesłanka mówiąca, że przemawia za tym interes społeczny (patrz: glosa B. Adamiak do wyroku NSA z 10.11.2005 r. II GSK 125/05; porównaj także: wyrok NSA z 13.05.2014 r. II GSK 501/13, LEX nr 1481814). Zarówno SKO jak i Sąd pierwszej instancji stwierdzili, że wniosek dotyczący wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest uzasadniony celami statutowymi. Sporna jest natomiast kwestia spełnienia drugiej z przesłanek w postaci "przemawiania za tym interesu społecznego". Nie budzi wątpliwości, iż pojęcie interesu społecznego o którym mowa w art. 31 § 1 K.p.a. nie zostało ustawowo zdefiniowane, co oznacza, że temu pojęciu treść nadaje organ administracji publicznej w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnej sprawie. Rozstrzyganie kwestii udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby musi być połączone z rozważeniem czy za tym udziałem przemawia interes społeczny. Zatem wniosek o wszczęcie postępowania musi zawierać wszelkie argumenty za nim przemawiające. Innymi słowy to na organizacji społecznej, żądającej wszczęcia postępowania ze względu na interes społeczny, ciąży obowiązek wykazania istnienia takiego interesu społecznego w danym postępowaniu (zobacz: wyrok NSA z 11.04.2012 r. II OSK 122/11, LEX nr 1251768; ww. wyrok NSA z 13.05.2014 r. II GSK 501/13). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględniania wniosku organizacji społecznej tylko z tego względu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Musi towarzyszyć temu dodatkowa ocena, że organizacja wystąpiła w celu ochrony interesu społecznego. Przy czym podnieść należy, że nie można łączyć kwestii istnienia interesu społecznego z wstępnym ustaleniem zasadności wnioskowanego przez organizację sposobu zakończenia postępowania. W fazie wszczęcia postępowania nie podlegają badaniu przesłanki istotne w stadium rozpoznawczym (porównaj: wyrok NSA z 20.01.2010 r. II OSK 139/09, npubl.). Natomiast w niniejszej sprawie zarówno wniosek organizacji społecznej żądający wszczęcia postępowania, jak i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez SKO, nie zawierają wskazania jakie to wartości Stowarzyszenie zamierza chronić w tym postępowaniu. Również skarga kasacyjna nie konkretyzuje tego interesu społecznego, ograniczając się do lapidarnego stwierdzenia, że wynika on z treści wniosku (str. 4 skargi kasacyjnej). Natomiast wniosek skupia się na wykazaniu zarzutów przeciwko decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. w kontekście rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Natomiast kwestia wystąpienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności, co już wyżej wskazano, nie jest brana pod uwagę w fazie wszczęcia postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można akceptować sytuacji, w której organizacja społeczna przerzuca cały ciężar ustalenia istnienia konkretnego interesu społecznego na organ. Takiej konkretyzacji nie stanowi wskazanie w podstawie wniosku art. 157 § 1 i 2 K.p.a. (patrz: pkt 5 na str. 5 skargi kasacyjnej), który w zakresie § 1 określa organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, a § 2 stanowi, że "postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu". W sytuacji gdy organizacja społeczna żąda wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby, to musi spełniać ustawowe przesłanki z art. 31 § 1 K.p.a. Dopiero gdy organ uzna żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu. Dodatkowo wyjaśnić należy, iż gdyby przyjąć, że organizacja społeczna w sprawie inne osoby nie wystąpiła w trybie art. 31 § 1 K.p.a., to złożony przez nią wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego z urzędu w stosunku do decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. należałoby potraktować jako zawiadomienie organu nadzoru o kwalifikowanej wadzie decyzji. Jednakże pismo takie nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego. Ponadto dla informacji, że nie będzie wszczęte postępowanie na skutek takiego zawiadomienia, Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje formy postanowienia. W takim przypadku stwierdzenie przez organ braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego może przybrać wyłącznie formę informacji kierowanej do wnoszącego podanie. Brak jest także środków procesowych, które pozwalałyby wnoszącemu pismo na zmuszenie organu do podjęcia żądanych przez niego działań (patrz wyroki NSA: z 3.04.1998 r. III SA 408/97, LEX nr 35555; z 26.01.2010 r. II OSK 176/09, LEX nr 597373). Dlatego też, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia Sąd pierwszej instancji nie mógł przy dokonywaniu oceny legalności zaskarżonego postanowienia zastosować konstrukcji prawnej wynikającej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., skoro w sprawie nie ujawniono naruszeń prawa zezwalających na uwzględnienie skargi z powodu wskazanych w tym przepisie przesłanek. Jednocześnie uznać należy, iż właściwie oddalono wniesioną skargę wobec jej niezasadności w trybie art. 151 P.p.s.a. Przedstawione zatem w motywach tego uzasadnienia stanowisko prowadzi do konkluzji, że zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wniesioną skargę kasacyjną oddalił.