IV SA/Gl 891/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Rady [...] Województwa [...] w K. na pismo Prezydenta Miasta M. w przedmiocie zasad opracowywania arkuszy organizacyjnych postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej kwotę 300 złotych (słownie: trzysta złotych 00/100 ) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Rada [...] Województwa [...] w K. pismem z dnia 23 lipca 2013 r., działając na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz 50 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie jako "P.p.s.a.", wniosła skargę na "Zasady opracowania arkuszy organizacyjnych na rok szkolny 2013/2014 dla szkół objętych bonem", określane dalej w skrócie jako "Zasady". Wskazała, że zaskarżony akt normatywny, czyli zarządzenie, nie zostało przedłożone do zaopiniowania OPZZ, co stanowi istotne naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, co więcej zostało wydane przez Prezydenta Miasta M. bez podstawy prawnej i z przekroczeniem kompetencji. W związku z tym, strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości powyższych Zasad oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi szeroko doprecyzowano jej zarzuty, akcentując brak konsultacji treści Zasad z właściwymi organizacjami związkowymi oraz ich szczególną cechę "generalności i abstrakcyjności", przytaczając jako przykład zarządzenie Prezydenta Miasta P. oraz orzecznictwo administracyjne w sprawach zaliczenia do władczych aktów prawnych materii uregulowanej w Zasadach. Zauważono, że szczególny układ stosunków i zależności dyrektora szkoły od organu prowadzącego oraz organu sprawującego nadzór pedagogiczny, skutkuje ograniczeniem kompetencji organu prowadzącego jedynie do nadzoru w zakresie spraw finansowych i administracyjnych. Wśród tych kompetencji nie ma podstawy prawnej do wydawania aktów prawnych, określających kwestie organizacyjne szkoły, zawarte w art. 33 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4-6 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem strony skarżącej, organ wykonawczy nie ma uprawnień prawotwórczych, a więc tylko rada jako organ uchwałodawczy mogła by podjąć przedmiotowe Zasady, co jednak nie znajduje odzwierciedlenia w treści art. 5 ust. 7, a tym bardziej art. 33 ust. 5 w związku z art. 5c pkt 3, art. 34a ust. 3 i art. 33 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Podsumowując skargę powołano się na bezpośredni związek między trybem procesowania organu prowadzącego szkoły w sprawie przedmiotowych Zasad będących zarządzeniem, a naruszeniem interesu prawnego strony skarżącej, przejawiającego się w ustawowym prawie do uzgadniania treści takich aktów oraz obowiązku ochrony praw pracowników oświaty. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta M. wniósł o jej oddalenie podkreślając, że zaskarżone Zasady nie są aktem prawnym, który mógłby być przedmiotem skargi, na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Pismo to nie może zostać uznane za akt woli Prezydenta Miasta o charakterze wiążącym z uwagi na brak podpisu, w związku z tym, nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Zasady były zbiorem materiałów i wskazówek, które zostały przekazane dyrektorom placówek oświatowych w czasie roboczej narady poświęconej założeniom dotyczącym organizacji pracy szkół w nowym roku szkolnym. Miały jedynie służyć pomocą przy należytym wykonywaniu obowiązków pracowniczych w zakresie planowania organizacji roku szkolnego 2013/2014. Nie stanowiły władczego rozstrzygnięcia organu prowadzącego szkołę, ale były omówieniem i podsumowaniem problematyki poruszanej podczas tego spotkania, utrwalonym w formie pisemnej. Na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014 r. pełnomocnik organu - obecnie radca prawny M. D. oświadczyła, że Zasady sporządzono na wniosek samych uczestników narady i przesłano je dyrektorom szkół. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Obowiązkiem tut. Sądu przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi jest zbadanie m.in. legitymacji skarżącego, zachowania terminu wniesienia skargi i spełnienia przez nią warunków formalnych, a przede wszystkim ocena dopuszczalności skargi. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w rezultacie musi prowadzić do odrzucenia skargi. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego został doprecyzowany w art. 3 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne, niż określone w pkt 1-3, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Jednocześnie stosownie do art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sadową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Jednym z takich szczególnych przepisów jest art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Dodatkowo, na mocy art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi podstawę złożonej w niniejszym postępowaniu skargi, przepis art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Przedmiotem skargi są "Zasady opracowania arkuszy organizacyjnych na rok szkolny 2013/2014 dla szkół objętych bonem", zwane dalej, tak jak dotychczas "Zasady". Należy w tym miejscu zauważyć, że "Zasady" nie zostały opatrzone datą, numerem, nie oznaczono organu, które je wytworzył, nie podano podstawy prawnej ich wydania, a co najbardziej istotne nie zostały one podpisane. W ocenie Sądu, by dopuścić możliwość zaskarżenia danej decyzji, postanowienia, zarządzenia, czy innego aktu stosowania prawa, to muszą one zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej. Władczy akt stosowania prawa, który wywiera określone skutki i wiąże jego adresatów stanowi rodzaj oświadczenia woli, do którego potwierdzenia niezbędny jest podpis. Złożony na nim podpis służy do identyfikowania osoby i do ustalenia treści złożonego przez nią oświadczenia woli. W rozpatrywanej sprawie, zaskarżone zasady nie przybrały formy decyzji, jednak adekwatne będą rozważania braku podpisu poczynione na przykładzie decyzji administracyjnej. W orzecznictwie, w zakresie braku podpisu pod decyzją administracyjną, prezentowane są rozbieżne poglądy, nie dotyczą one jednakże kwestii wadliwości decyzji nie zawierającej podpisu, lecz jedynie, co do skutku, braku podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji (vide A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego art. 107 k.p.a., Lex 2014 - pkt 23 i wymienione tam wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego). Zdaniem składu orzekającego podpis jest warunkiem istnienia decyzji, a jego brak za osoby reprezentujące organ jest wadą istotną prowadzącą do oceny, że wówczas mamy do czynienia wyłącznie z pismem będącym projektem. Konsekwencją tego jest, że taki projekt nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje skutków, z którymi przepisy łączą konsekwencje prawne. Nie ma przy tym znaczenia, że pismo to zostało stronie doręczone (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2008 r., II GSK 508/07, Lex nr 516791). Warto również zauważyć, że prof. B. Adamiak i J. Borkowski w glosie wyroku NSA z dnia 31 stycznia 1991 r. o sygn. akt SA/Kr 1304/90 stwierdzili, że Kodeks postępowania administracyjnego ustanawia zasadę ogólną pisemnej formy decyzji (art. 14 § 1) oraz cechy charakterystyczne procesu decyzyjnego w postępowaniu administracyjnym, który to proces nie jest tak, jak w postępowaniu sądowym, oparty na zasadzie bezpośredniości. Zatem należy zdecydowanie bronić poglądu, iż podpis własnoręczny osoby upoważnionej jest niezbędną przesłanką bytu prawnego decyzji administracyjnej. Natomiast decyzja nie spełniająca wymagań konstytutywnych, co do struktury, będzie decyzją nie istniejącą w obrocie prawnym (non existens). Zaskarżone Zasady nie zostały podpisane przez Prezydenta Miasta M., dlatego nie można uznać ich ani za zarządzenie organu ani inną podejmowaną czynność prawną lub faktyczną (w rozumieniu art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), a tylko wówczas sprawa podlegałaby merytorycznemu rozpoznaniu. Rezultatem braku podpisu jest też pozbawienie "Zasad" jakiegokolwiek waloru prawnego, gdyż nie wywołują one skutków prawnych wobec ich odbiorców, którymi są dyrektorzy szkół (są tzw. "nieaktem"). Wprawdzie "zasady" zobowiązują dyrektorów do pewnych działań, jednak nie muszą się oni do nich stosować. Oznacza to, że dyrektorzy szkół nie mogą ponosić negatywnych konsekwencji prawnych wobec ustanowionych "Zasad", które nie są aktem prawnym ani czynnością nakazaną prawem. Podsumowując, Sąd nie może kontrolować działania organu, które nie istnieje w obrocie prawnym i nie rodzi po stronie jego adresatów żadnych praw czy obowiązków. Na marginesie można zauważyć, że podpis Prezydenta Miasta pod opracowanymi "Zasadami" umożliwiłby ich kwalifikację jako zarządzenie. W tym przypadku Sąd podziela stanowisko wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2013 r. o sygn. akt I OSK 1747/13, dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), że żaden z przepisów ustawy o systemie oświaty (art. 5, art. 34a, art. 34b), czy też ustawy o samorządzie gminnym (art. 30 ust. 2 pkt 4) nie zezwala na wydawanie przez organ prowadzący szkoły zarządzeń dotyczących "Zasad opracowywania arkuszy organizacyjnych". Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a orzekł, jak w sentencji postanowienia, a w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. z urzędu zwrócił uiszczony wpis od skargi w kwocie 300,- zł.