IV SA/Wa 329/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku A.P., odmówił dokonania zmian danych ewidencyjnych w operacie ewidencji gruntów wynikających z aktualizacji użytków dla działki nr [...] obręb [...] gmina Z. na podstawie operatu pomiarowego z dnia [...].10.2010 r. [...] sporządzonego przez uprawnionego geodetę D.W. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 20J11 r., nr [...].  Pismem z dnia [...] lutego 2013 r., skierowanym do Starosty [...], A.P. wystąpił, na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., z wnioskiem o zmianę decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], wskazując na przemawiający za tym interes społeczny oraz jego słuszny interes, jako strony postępowania administracyjnego, w ramach którego wydana została decyzja. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., Starosta [...], po rozpatrzeniu ww. wniosku A.P. z dnia [...] lutego 2013 r., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2011 r. orzekającej o odmowie zmiany danych ewidencyjnych dotyczących użytków w działce nr [...] obręb [...], gmina Z., z uwagi na to, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2011 r., ma charakter deklaratoryjny i nie może być zmieniona lub uchylona na podstawie art. 154 k.p.a. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...], po rozpatrzeniu odwołania A.P. z dnia [...] maja 2013 r. od ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Wojewódzki Inspektor stwierdził, że art. 154 k.p.a ma zastosowanie wyłącznie do decyzji ostatecznych, zatem organem właściwym do rozpatrzenia ww. wniosku A.P. jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...], który wydał w tej sprawie decyzję ostateczną z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...]. Po rozpatrzeniu wniosku A.P. z dnia [...] lutego 2013 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] odmówił "zmiany ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] z dnia 27 lipca 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] [...] z dnia [...].05.2011 r." Pismem z dnia [...] września 2013 r. A.P. złożył odwołanie od ww. decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Główny Geodeta Kraju działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania A.P. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] orzekającej o odmowie zmiany ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że na podstawie art. 154 k.p.a mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, a nie decyzje deklaratoryjne, a nadto przepisy te mogą mieć zastosowanie tylko w odniesieniu do decyzji uznaniowych, a nie decyzji związanych, które zostały wydane na podstawie przepisów nie dających organowi żadnego luzu decyzyjnego, tj. żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2007 r., II OSK 232/06, wyrok WSA w Warszawie z 17 lipca 2008 r., wyrok NSA z 11.01.2012 r., sygn. akt II OSK 2024/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15.03.2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1905/12). Przedmiotem decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2011 r., której zmiany, w trybie art. 154 k.p.a., domaga się A.P., jest wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) ewidencja gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Wpisów oraz zmian podmiotowych i przedmiotowych dokonuje się w ewidencji na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów (§ 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów i budynków następuje z urzędu lub na wniosek, w drodze czynności materialno-technicznej (art. 22 ust, 2 i 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w zw. z § 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie egib) albo, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, na podstawie decyzji administracyjnej (§ 47 ust. 3 rozporządzenia w sprawie egib). Z powyższych przepisów wynika, że ewidencja gruntów i budynków jest zbiorem informacji o gruntach i budynkach, opartym na odpowiednich dokumentach, który odzwierciedla aktualny stan prawny i faktyczny określonej działki ewidencyjnej. Istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych w związku z obowiązkiem utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności. Przy czym w pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów w bazach danych ewidencyjnych. Wpisy do ewidencji mają charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, ponieważ są one wtórne do stanu prawnego i faktycznego. Oznacza to, że ewidencja gruntów i budynków nie kształtuje ani nie potwierdza stanu prawnego ani faktycznego nieruchomości, a jedynie go ujawnia. Z uwagi na obowiązek utrzymywania ewidencji gruntów i budynków w stanie aktualności organ powinien wprowadzać zmiany w ewidencji gruntów i budynków w oparciu o odpowiednie dokumenty, które są dla niego dostępne w momencie wprowadzania tych zmian. Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że decyzja orzekająca o odmowie aktualizacji (wprowadzenia zmiany) ewidencji gruntów i budynków jako decyzja deklaratoryjna nie może być zmieniona w trybie art. 154 k.p.a. Pismem z dnia [...] grudnia 2013r. A.P. reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego S.N. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 154 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, iż odnośnie kwalifikacji sposobu użytkowania nieruchomości, stanowiącej własność skarżącego tj. działki nr [...] obręb [...] gmina Z., Starosta [...] prowadził następujące postępowania:  1) na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej użytków rolnych, zakończone wydaniem, decyzji z dnia [...].10.2012 r., nr [...], w której Starosta [...] orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu decyzji Starosta [...] wskazał, że obszar gruntu faktycznie wyłączony z produkcji rolnej wynosi 0,0412 ha, z czego: a) 0,0409 ha to powierzchnia wyłączona z produkcji, znajdująca się na użytku "B", b) 0,0003 ha to powierzchnia wyłączona z produkcji, znajdująca się na użytku rolnym "Rllla". 2) na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków — w sprawie zmiany danych ewidencyjnych w operacie ewidencji, zakończone wydaniem decyzji Starosty [...] z dnia [...] maj 2011 r. (nr [...]) oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2011 r. (nr [...]), utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...]. W postępowaniach tych poczyniono odmienne ustalenia, gdy chodzi o powierzchnię użytków występujących na przedmiotowej działce. Zdaniem skarżącego wbrew twierdzeniom Głównego Geodety Kraju w decyzjach z zakresu ewidencji również występuje element uznaniowości. W ocenie skarżącego na występowanie elementu uznaniowości wskazał także [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. wskazując w uzasadnieniu tej decyzji, że "[...] zgodnie z przepisem § 46 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, opracowania geodezyjne i kartograficzne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych stanowią podstawę do aktualizacji operatu ewidencyjnego. Jednakże o formie i zakresie aktualizacji decyduje organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, a nie podmiot przygotowujący opracowanie geodezyjno-kartograficzne. [...]". W przedmiotowej sprawie występował, więc element uznaniowości umożliwiający zastosowanie przepisu art. 154 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153 z 2002r. poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto jak stanowi art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2012 poz. 270 zwanej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Skarga złożona w przedmiotowej sprawie nie została uwzględniona ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Geodety Kraju utrzymująca w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] orzekającej o odmowie zmiany ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] lipca 2013 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...], którą odmówiono dokonania zmian danych ewidencyjnych w operacie ewidencji gruntów wynikających z aktualizacji użytków dla działki nr [...] obręb [...] gmina Z. na podstawie operatu pomiarowego z dnia [...].10.2010 r. [...] sporządzonego przez uprawnionego geodetę D,W. Organy odmawiając wprowadzenia zmian w ewidencji stwierdziły, iż stan uwidoczniony w operacie ewidencji gruntów odpowiada - stanowi faktycznego zagospodarowania działki w zakresie terenu mieszkaniowego. Następnie skarżący wniósł o zmianę ww. decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. Uzasadniając swój wniosek skarżący powołał się na ustalenia poczynione w postępowaniu prowadzonym także przez Starostę [...] lecz na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej użytków rolnych, zakończonym wydaniem, decyzji z dnia [...].10.2012 r., nr [...], w której Starosta [...] orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Mając na uwadze powyższe, orzekający w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że organy zasadnie uznały, iż decyzja orzekająca o odmowie aktualizacji (wprowadzenia zmiany) ewidencji gruntów i budynków jako decyzja deklaratoryjna nie może być zmieniona w trybie art. 154 k.p.a. Stosownie do treści art. 154 § 1 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jest to postępowanie nadzwyczajne, które nie służy ponownemu merytorycznemu rozpatrzeniu sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już ostateczną decyzją administracyjną, tylko przeprowadzeniu weryfikacji takiej decyzji pod kątem istnienia dwóch przesłanek, które muszą być spełnione łącznie, żeby można ją było wzruszyć. Po pierwsze musi to być decyzja, na mocy której żadna ze stron postępowania nie nabyła prawa, a po drugie za uchyleniem lub zmianą tej decyzji musi przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony. Zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz., 1287, ze zm.) osoby zgłaszające zmiany danych objętych ewidencją gruntów obowiązane są dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian. Dokonanie zmian w operacie możliwe jest poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów. W art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne chodzi o takie dokumenty, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych danych. Prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych uregulowane zostało w rozdziale 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), a z przepisów tych wynika przede wszystkim obowiązek utrzymywania ewidencji w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Z powyższych przepisów wynika zatem, że wpisy w ewidencji gruntów i budynków mają charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny. Organy ewidencyjne jedynie rejestrują stany prawne nieruchomości, które są ustalane w innym trybie i przez inne organy orzekające. Orzekające w niniejszej sprawie organy zasadnie zatem wskazały, iż zmiany danych ewidencyjnych nie mogą być dokonywane przy uwzględnieniu słusznego interesu strony lub interesu społecznego. W postępowaniu w przedmiocie aktualizacji ewidencji organ nie dysponuje "luzem decyzyjnym" ani nie orzeka według uznania administracyjnego. Dane ewidencyjne winny się cechować aktualnością i mogą wynikać tylko i wyłącznie z dokumentów i aktów wymienionych w ww. przepisach rozporządzenia. Skarżący wnosząc o dokonanie zmian danych ewidencyjnych w operacie ewidencji gruntów wynikających z aktualizacji użytków dla działki nr [...] obręb [...] gmina Z. przedłożył operat pomiarowy z dnia [...].10.2010 r. [...]. Starosta [...] w granicach przysługujących mu kompetencji dokonał oceny przedłożonego operatu i odmówił dokonania wnioskowanych zmian. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] utrzymał tę decyzję w mocy. Brak jest podstaw do dokonania zmiany tej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. Jednocześnie zgodzić należy się ze stanowiskiem Głównego Geodety Kraju, iż zmiany danych ewidencyjnych dotyczących użytku gruntowego występującego na działce ewidencyjnej nr [...], których domaga się A.P., mogą być wprowadzone do ewidencji gruntów i budynków tylko w przewidzianych wyżej formach, tj.: w drodze czynności materialno-technicznej lub postępowania zwykłego zakończonego decyzją administracyjną, po przedstawieniu stosownych dokumentów. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.