I SA/Wa 1905/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2013 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania S. P., decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] odmawiającą zmiany własnej decyzji z dnia [...] października 1995 r. nr [...] w zakresie żądania przez wnioskodawcę. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Nieruchomość położona przy ul. [...] w W. ozn. jako hip. nr [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Z dniem 21 listopada 1945 r., to jest z dniem wejścia w życie ww. dekretu, grunty nieruchomości warszawskich, w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 dekretu, przeszły na własność Gminy W., a w dniu 13 kwietnia 1950 r., tj. z chwilą likwidacji gmin, na własność Skarbu Państwa. Następnie powyższy grunt stał się w dniu 27 maja 1990 r. własnością Dzielnicy Gminy W., co zostało potwierdzone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. nr [...]. Na mocy art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) przeszedł na własność W. Obecnie składa się z działki nr ewidencyjny [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...]. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lutego 1954 r. nr [...], utrzymanym w mocy decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] sierpnia 1961 r. nr [...], Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło dawnym właścicielom hipotecznym przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki - fragmenty - znajdujące się na niniejszym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Umowami zawartymi w formie aktu notarialnego zostało sprzedanych 11 lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku przy ul. [...] (lokale nr [...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...]) wraz z udziałami przypadającymi właścicielom tych lokali w częściach budynku i urządzeń, które służą do ogólnego użytku mieszkańców, a także wraz z oddaniem nabywcom tych lokali w użytkowanie wieczyste ułamkowych części gruntu pod budynkiem. Decyzją z dnia [...] września 1992 r. Nr [...] Minister Gospodarki Komunalnej i Budownictwa stwierdził nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] sierpnia 1961 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1954 r. Decyzją ostateczną z dnia [...] października 1995 r. nr [...] Prezydent W. ustanowił na rzecz A. R., M. S., H. P., S. P. i K. P. użytkowanie wieczyste do [...] części gruntu o pow. [...] m2 oznaczonego obecnie jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] położonego w W. przy ul. [...] stanowiącego dawną nieruchomość hipoteczną nr hip. [...], oraz odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu znajdującego się w granicach działki ewidencyjnej nr [...], gdyż w tej części prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu przysługuje właścicielom lokali znajdujących się w budynku posadowionym na gruncie ww. nieruchomości. W wykonaniu powyższej decyzji zawarta została umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste (akt notarialny z dnia [...] listopada 1995 r. Rep. A Nr [...]). Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wznowiło postępowanie zakończone ostateczną decyzją Kolegium z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...] odmawiającą S. P. przyznania odszkodowania za szkody poniesione w wyniku wydania przez Kolegium decyzji z dnia [...] grudnia 1997 r. [...] stwierdzającej, że orzeczenie z dnia [...] października 1976 r. nr [...] orzekające o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] zostało wydane z naruszeniem prawa, nie stwierdzając jednak jego nieważności z powodu nieodwracalnych skutków prawnych. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. uchylenia swojej decyzji z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...]. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2011 r. S. P. wniósł o zmianę w trybie art. 154 k.p.a. ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1995 r. nr [...] w zakresie odmowy ustanowienia na rzecz stron tej decyzji prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości przy ul. [...] w W. w części związanej z prawem odrębnej własności lokalu nr [...] znajdującego się w budynku posadowionym na przedmiotowym gruncie. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że lokal nr [...] w budynku przy ul. [...] wraz z odpowiadającym mu udziałem we współużytkowaniu wieczystym do gruntu pod budynkiem został sprzedany na rzecz K. M. w dniu [...] listopada 1976 r., która zmarła w dniu [...] marca 2009 r. Na podstawie postanowienia z dnia [...] marca 2011 r. sygn. akt [...] Sądu Rejonowego dla W. stwierdził nabycie spadku po K.M. przez Miasto W. w całości, z dobrodziejstwem inwentarza. Podniósł, że w związku ze zmianą sytuacji prawnej dotyczącej lokalu nr [...], nie istnieją już wskazane w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 1995 r. nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do udziału w gruncie związanego z własnością tego lokalu. Wskazał, że decyzja ta w części odmawiającej ustanowienia użytkowania wieczystego (pkt II decyzji) nie tworzy żadnych praw dla żadnej ze stron. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Prezydent W. orzekł o odmowie zmiany w trybie art. 154 k.p.a. decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1995r. W uzasadnieniu organ wskazał, że brak jest podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie instytucji z art. 15 § 1 k.p.a., gdyż własność lokalu nr [...] wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu zostało nabyte przez W. w drodze dziedziczenia na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] marca 2011 r. sygn. akt [...], nie zaś w trybie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. oraz decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...]. Jest to więc przysporzenie majątkowe, do którego nie mają zastosowania przepisy ww. dekretu. Ponadto w przedmiotowej sprawie nie można uznać, że na podstawie decyzji z dnia [...] października 1995 r. strony nie nabyły prawa - z treści decyzji jednoznacznie wynika bowiem, że spadkobiercy dawnych właścicieli nabyli prawo do zawarcia umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Ponadto, w ocenie organu, tryb z art. 154 k.p.a. nie daje podstawy do częściowej zmiany decyzji ostatecznej. Od powyższej decyzji odwołanie złożył S. P., zarzucając jej naruszenie art. 154 k.p.a. przez przyjęcie, że przepis ten może mieć zastosowanie jedynie do decyzji jako całości. Podniósł, że przedmiotowa decyzja Prezydenta zawiera kilka osobnych rozstrzygnięć - w tym rozstrzygnięcie ujęte w pkt II odmawiające ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w zakresie udziału wynoszącego [...] części prawa użytkowania wieczystego. Nie może zatem budzić wątpliwości, że w zakresie pkt II ww. decyzji (odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego), strony nie nabyły żadnego prawa. Jego zdaniem organ I instancji niezasadnie przyjął, że nie zaistniała przesłanka słusznego interesu strony. Odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego w zakresie udziału wynoszącego [...] części prawa użytkowania wieczystego wynikało z ustalenia przez organ rozpoznający ten wniosek, że nastąpiła sprzedaż lokalu nr [...] w budynku posadowionym na tym gruncie na rzecz osoby trzeciej, w związku z czym nie istniała prawna możliwość ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do tej części. Jednocześnie nie zgodził się ze stanowiskiem Prezydenta, że nabycie prawa w drodze dziedziczenia lokalu nr [...] wyłącza możliwość ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu w części związanej z tym lokalem. Skoro bowiem własność lokalu "wróciła" do W. w drodze dziedziczenia, to nie można już uznać, że trwają nieodwracalne skutki prawne związane ze sprzedażą lokalu. Po rozpoznaniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2012 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że własność lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] wraz ze związanym z odrębną własnością lokalu udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu pod budynkiem zostało nabyte przez W. w drodze dziedziczenia, nie zaś w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...]. Zatem organ uznał, że W., mimo że jest właścicielem gruntu oznaczonego obecnie jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] położonego w W. przy ul. [...] stanowiącego dawną nieruchomość hipoteczną nr hip. [...], to nadal przysługuje mu udział w prawie użytkowania wieczystego tego gruntu związany z odrębną własnością lokalu nr [...] w budynku posadowionym na tym gruncie w takim samym zakresie, w jakim prawa te przysługiwały spadkodawczyni (tj. K. M.). Kolegium podkreśliło, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania, iż wskutek przejścia na rzecz obecnego właściciela gruntu tj. W., w drodze spadkobrania, udziału we współużytkowaniu wieczystym gruntu pod budynkiem, który jest związany z odrębną własnością lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...], doszło do tzw. konfuzji, której skutkiem byłoby wygaśnięcie użytkowania wieczystego wskutek jego przejścia na rzecz gminy, będącej właścicielem gruntu. W niniejszej sprawie zaistniała sytuacja, w której z prawem własności zbiega się podmiotowo udział w prawie użytkowania wieczystego, a nie całe prawo użytkowania wieczystego. Organ stwierdził, że konfuzja znajduje normatywny wyraz w art. 247 k.c., który stanowi, że ograniczone prawo rzeczowe wygasa, jeżeli przejdzie na właściciela rzeczy obciążonej, albo jeżeli ten, komu prawo takie przysługuje, nabędzie własność rzeczy obciążonej. W odniesieniu do użytkowania wieczystego o konfuzji stanowi m.in. art. 32 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wynika stąd, że co do zasady Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie może być użytkownikiem wieczystym gruntu, który jest jej własnością. Na tle art. 247 k.c. przyjmuje się, że jeżeli uprawniony z tytułu ograniczonego prawa rzeczowego nabył udział w własności rzeczy obciążonej tym ograniczonym prawem rzeczowym, to zastosowanie art. 247 k.c. jest możliwe tylko wówczas, gdy ograniczone prawo rzeczowe może być ustanowione na udziale, np. użytkowanie. Jeżeli zaś ograniczone prawo rzeczowe może obciążać tylko całą rzecz, a nie udział, to o konfuzji nie ma mowy. Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, udział w nieruchomości wspólnej jest prawem związanym z własnością lokalu. Oznacza to, że własność lokalu jest prawem głównym, a udział w nieruchomości wspólnej - prawem związanym. Taka formuła dotyczy także udziału we współużytkowaniu wieczystym gruntu jako elementu nieruchomości wspólnej. W konsekwencji art. 3 ust. 1 powołanej ustawy należy uznać jako przepis szczególny do art. 235 § 2 k.c., który prawo użytkowania wieczystego gruntu określa jako prawo główne, a własność budynku jako prawo związane Konkludując organ stwierdził, że w niniejszej sprawie uwzględnienie wniosku S. P. byłoby dopuszczalne tylko wówczas, gdyby wskutek zmiany stanu prawnego zostały spełnione warunki do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Jednocześnie podkreślił, że niemniej jednak organ rozpoznający wniosek byłego właściciela nieruchomości ocenia przesłanki wskazane w art. 7 ust. 2 dekretu w oparciu o stan prawny nieruchomości istniejący w momencie wydawania decyzji. Zatem przyznanie prawa użytkowania wieczystego może obejmować tylko tę część gruntu, która w dniu wydania decyzji nie jest obciążona prawem użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu, niż dawni jej właściciele i ich spadkobiercy. Uprawnienie użytkownika wieczystego do korzystania z nieruchomości z wyłączeniem innych osób wyklucza możliwość przyznania takiego samego uprawnienia w stosunku do tej samej nieruchomości na rzecz innej osoby, gdyż organ administracji nie jest właściwy do zmiany powstałych stosunków cywilnoprawnych jakimi są umowy oddania przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste i wpisy jawne w księdze wieczystej. W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że mimo przejścia odrębnej własności lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] wraz z odpowiednim udziałem w użytkowaniu wieczystym gruntu pod budynkiem na W., w odniesieniu do tej części gruntu nadal brak jest podstaw do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli hipotecznych. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. S. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu wskazał, że przyjmuje argumentacje organu odwoławczego w zakresie dotyczącym, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do wygaśnięcia udziału [...] w prawie użytkowania wieczystego z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia, aby wygasło prawo odrębnej własności lokalu nr [...]. Jednocześnie podniósł, że organ powinien rozważyć, czy przepis art. 7 dekretu z dnia 26 październiku 1945 r. nie daje podstaw do orzeczenia o przeniesieniu na rzecz współuprawnionych prawa odrębnej własności lokalu nr [...] wraz z udziałem [...] w użytkowaniu wieczystym gruntu. Zdaniem skarżącego brzmienie przepisu art. 7 dekretu nie wyklucza - w szczególnym (jak niniejszy) stanie faktycznym sprawy - wydania decyzji, w której "przyznanie prawa do gruntu przybrałoby postać orzeczenia "o przeniesieniu" na rzecz uprawnionych (spadkobierców przedwojennego właściciela) "prawa odrębnej własności lokalu wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości". W wykonaniu takiej decyzji zawarta zostałaby umowa przeniesienia prawa odrębnej własności lokalu nr [...] wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Jednocześnie podniósł, że głównym argumentem przemawiającym za uznaniem za dopuszczalną przedstawioną wyżej wykładnią przepisu art. 7 dekretu jest fakt, że w istniejącym stanie faktycznym nie ma uzasadnienia dla którego W. miałoby pozostawać współuprawnionym do nieruchomości (właścicielem lokalu nr [...] wraz z udziałem w wieczystym użytkowaniu gruntu pod budynkiem), skoro od roku 2009 ustała przyczyna (przeszkoda), dla której lokal nr [...] nie mógł zostać zwrócony spadkobiercom przedwojennych właścicieli w ramach decyzji z [...] października1995 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 154 § 1 kpa zawiera jeden z trybów nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej i dotyczy on wzruszenia (uchylenia lub zmiany) decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi a także decyzji prawidłowych niedotkniętych żadnymi wadami. Przedmiotem tego postępowania nie jest jednak merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia, tj. czy za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Podkreślenia wymaga, iż w przepisie art. 154 § 1 kpa użyto sformułowania "może", co oznacza, że przepis ten jest stosowany na zasadzie uznania administracyjnego. Powyższe powoduje, że hipotezą tego przepisu nie zostały objęte decyzje ostateczne, które miały charakter związany. Innymi słowy, w sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 kpa nie jest możliwe. Pogląd ten jest powszechnie prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt I OSK 815/05 (publik. LEX nr 217423) stwierdzono, że "w sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 kpa nie jest możliwe." (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1887/09 oraz wyrok z dnia 28 listopada 2011r. sygn. akt I SA/Wa 1156/11). Przepisy art. 154 kpa mogą mieć zastosowanie tylko w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy, nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego - żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym (wyrok NSA z dnia 1 marca 1996 r. III SA 362/95, Monitor Podatkowy 1997 nr 3 str. 78; wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 1996 r. III SA 642/95 - publ. Legalis; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 r., III SA 1214/95 - niepubl.; wyrok SN z dnia 6 stycznia 1999 r. III RN 101/98 - OSNP 1999 nr 20 poz. 637, wyrok NSA z dnia 4 października 1999 r. IV SA 1434/97 - niepubl.; wyrok NSA z dnia 24 maja 2005 r. OSK 1792/04 - niepubl.). Jest oczywiste, że w takiej kategorii nie można rozpatrywać decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym, nieważnościowym. Stwierdzenie bowiem przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, z zastrzeżeniem § 2 i art. 158 § 2 kpa, obliguje organ do stwierdzenia nieważności decyzji. Przyjęcie założenia dotyczącego dopuszczalności zmiany decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji prowadziłoby do wniosku o możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o interes społeczny i słuszny interes strony, a więc na podstawie innych przesłanek, niż enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 kpa. W konsekwencji decyzja taka byłaby sprzeczna z prawem, co stanowiłoby przekreślenie istoty postępowania prowadzonego w oparciu o art. 154 kpa. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 400/09) Tym samym, biorąc pod uwagę powyższe poglądy, stwierdzić należy, że już z tego względu, iż decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, wydana w nadzwyczajnym trybie, jest decyzją o charakterze związanym nie może ona być przedmiotem żądania z art. 154 § 1 kpa, które, jak wskazano wyżej, może odnosić się wyłącznie do decyzji ostatecznych, w których wyniku żadna ze stron nie nabyła prawa, a które mają charakter uznaniowy. Skarżący domagał się zmiany decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] października 1995 r. Przedmiotowa decyzja nie była decyzją uznaniową, jej treść wynikała ze ściśle określonych przesłanek ustawowych i nie pozostawiała organowi administracyjnemu luzu decyzyjnego. Biorąc pod uwagę wyżej zaprezentowane stanowisko Sądu w kwestii dopuszczalności zmiany, na podstawie art. 154 § 1 kpa, decyzji ustanawiającej użytkowanie wieczyste udziału wynoszącego [...] części gruntu o pow. [...] m2 oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] oraz odmawiającej ustanowienia tego prawa do udziału wynoszącego [...] części gruntu, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa ze strony organu administracji. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.