III SA/Kr 226/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Halina Jakubiec Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M. G. – Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 kwietnia 2014 r. Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3083/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lipca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1122/11 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Uchylony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym. W dniu 5 grudnia 2005 r. przedstawiciel ustawowy M. G. – Ś. złożył wniosek o wypłatę zaległego zasiłku pielęgnacyjnego za okres od sierpnia 2003 r. do stycznia 2005 r. Do wniosku dołączono orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności zaliczające M. G. – Ś. do osób niepełnosprawnych od dnia 28 sierpnia 2003 r. do 25 stycznia 2005 r. Wystąpienie do Urzędu Miasta o wypłatę zasiłku nastąpiło po upływie ważności orzeczenia, które zaliczało M. G. –Ś. do osób niepełnosprawnych, tj. po 25 stycznia 2005 r. W wyznaczonym terminie M. G. – Ś. nie przedstawił dokumentów świadczących, że złożył wymagany wniosek do organu właściwego (Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub zakład pracy), zatem Prezydent Miasta wydał w dniu [...] 2006 r. decyzję nr [...] o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Na skutek odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2006 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, a następnie na skutek skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, decyzją z dnia [...] 2006 r. nr [...] uchyliło własną decyzję z dnia [...] 2006 r. oraz decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skarga na tę decyzję została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 169/07. W dniu [...] 2008 r. Prezydent Miasta decyzją nr [...] odmówił M. G. – Ś. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 maja 2004 r. do 31 stycznia 2005 r. Wskutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] 2008 r. nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji ustalił, że przedstawiciel ustawowy M. G. – Ś. nie składał wniosku o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w żadnej instytucji uprawnionej do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Jedynie w dniu 21 lutego 2002 r. złożył wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej oraz w dniu 20 czerwca 2005 r. w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych wniosek o wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego, który następnie wycofał w dniu 27 lipca 2005 r. Uznając, że złożenie wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności, nie jest tożsame ze złożeniem wniosku o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, Prezydent Miasta wydał w dniu [...] 2008 r. decyzję nr [...] o odmowie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego dla M. G. - Ś. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] 2009 r. nr [...], utrzymało w mocy w/w decyzję. Na skutek skargi M. G. – Ś., decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 145/09 i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...], Prezydent Miasta ponownie odmówił M. G. – Ś. przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że wniosek złożony w dniu 20 czerwca 2005 r. przez przedstawiciela ustawowego M. G. – Ś. do ZUS, został wycofany w dniu 27 lipca 2005 r. i ZUS nie dokonał wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego dla skarżącego. Wykonując polecenia Sądu, po ponownej analizie zgromadzonej dokumentacji, stwierdzono, że skarżący nie składał wniosku o wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego w żadnej instytucji uprawnionej do wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego. Na skutek odwołania M. G. – Ś., decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2010 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...], Prezydent Miasta odmówił M. G. – Ś. przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że w postępowaniu prowadzonym przed Wojewódzkim Zespołem do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności nr [...] skarżący nie wnioskował o wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego, jak również w aktach archiwalnych Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności dotyczących skarżącego nie znajdują się wnioski o wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego z dnia 10 września 2003 r. oraz 16 listopada 2003 r. Ponadto wskazano, że w dniu 12 września 2003 r. i 16 listopada 2003 r. skarżący złożył do Urzędu Wojewódzkiego skargi na działanie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności i w treści tych skarg skarżący występował o wyrównanie zasiłku pielęgnacyjnego. W odpowiedzi skarżący został poinformowany o braku właściwości rzeczowej Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w kwestii ustalania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Na podstawie tak zebranego materiału dowodowego organ I instancji uznał, że skarżący nie złożył w żadnej właściwej instytucji wniosku o wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego. Zdaniem organu I instancji, sam fakt domagania się w pismach lub skargach kierowanych do rożnych organów o wypłatę zasiłku przed wydaniem ostatecznego orzeczenia o niepełnosprawności nie daje podstaw do uznania, że skarżący złożył skutecznie wniosek o wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którym wyraził niezadowolenie z zapadłego rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia 22 lipca 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 16, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 911 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w pełni podzielając zawartą w niej argumentację. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. G. – Ś. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze podniósł swoje ogólne niezadowolenie z podjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia. Stwierdził, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa w oparciu o kłamliwe i fałszywe przesłanki oraz nieprawdziwe ustalenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wyrokiem dnia 16 lipca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1122/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. G. - Ś. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że spór sprowadza się do ustalenia, czy skarżącemu przysługiwało prawo do wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego określonego w art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym na datę złożenia wniosku, tj. 5 grudnia 2005 r. Następnie WSA w Krakowie wyjaśnił, że z treści przepisów art. 23 ust. 1 oraz art. 24 ust. 2 powołanej ustawy wynika, że wypłata zasiłku pielęgnacyjnego następuje na wniosek określonej grupy podmiotów i by wniosek ten odniósł zamierzony skutek, musi istnieć orzeczenie o niepełnosprawności osoby uprawnionej do zasiłku. Ponadto nie jest możliwe przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego za okres wsteczny, przed złożeniem wniosku o przyznanie tego świadczenia, niezależnie od przyczyny spóźnionego złożenia wniosku. Sąd wskazał, że niepełnosprawność skarżącego datuje się od dnia 28 sierpnia 2003 r., przewidując, że niepełnosprawność będzie trwała do dnia 25 stycznia 2005 r. Niekwestionowanym jest także fakt, że w dniu 5 grudnia 2005 r. przedstawiciel ustawowy skarżącego złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu, powyższe okoliczności oraz przytoczony stan prawny wskazują, że wniosek z dnia 5 grudnia 2005 r. był oczywiście spóźniony i nie mógł zostać rozpatrzony pozytywnie. Podstawą do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji były następujące ustalenia: – z informacji uzyskanej od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynikało, że wniosek o wypłatę zaległego zasiłku pielęgnacyjnego w złożony w imieniu skarżącego przez jego przedstawiciela ustawowego do ZUS, w dniu 20 czerwca 2005 r. został wycofany osobiście w dniu 27 lipca 2005 r. Ponadto stwierdzono, że ojciec skarżącego nie pobierał zasiłku pielęgnacyjnego na skarżącego (k. 47, k. 200 i k. 271); – z informacji uzyskanej z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wynika, że ani w okresie obowiązywania orzeczenia o niepełnosprawności skarżącego, ani też wcześniej skarżący nie złożył wniosku o ustalenie uprawnień i wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego (k. 166); – z informacji uzyskanej z Wojewódzkiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności wynikało, że przedstawiciel ustawowy skarżącego (jego ojciec) nie wnioskował o wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego na rzecz syna (k. 304); – z informacji uzyskanej od Urzędu Wojewódzkiego, Wydział Polityki Społecznej wynika, że w dniach 14 listopada 2002 r. i 12 września 2003 r. przedstawiciel ustawowy skarżącego składał skargi dotyczące przewlekłości postępowania Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w przedmiocie ustalenia niepełnosprawności skarżącego i tam między innymi wniósł o wyrównanie zasiłku pielęgnacyjnego. Organ ten rozpoznał kierowaną do niego skargę do nr sprawy [...] i pouczył przedstawiciela ustawowego skarżącego o braku właściwości rzeczowej Wojewódzkiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w zakresie zasiłku pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu, organ ten postąpił prawidłowo, zgodnie z dyspozycją art. 66 Kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl którego, jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, co w przedmiotowym przypadku organ uczynił. WSA w Krakowie stwierdził, iż w toku postępowania organ wielokrotnie wzywał skarżącego o przedłożenie rzekomego wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, czego skarżący nie uczynił. Zdaniem Sądu, organy obu instancji dołożyły wszelkiej staranności w celu kompleksowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, respektując przy tym zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę czynnego udziału strony. Nie poprzestano jedynie na rozpatrzeniu wniosku z dnia 5 grudnia 2005 r., ale podjęto liczne czynności dla sprawdzenia, czy przypadkiem skarżący nie złożył wniosku o zasiłek pielęgnacyjny w okresie legitymowania się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M. G. – Ś., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r. uchylił powyższy wyrok Sądu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż jedną z podstawowych okoliczności, która winna zostać wyjaśniona w postępowaniu o wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego, jest ustalenie, czy skarżący wystąpił o przedłużenie (kontynuację) prawa do zasiłku, czy też wystąpił z wnioskiem o przyznanie takiego zasiłku po raz pierwszy. Ta prawnie relewantna kwestia winna zostać wyjaśniona w toku postępowania administracyjnego w sposób niebudzący wątpliwości. Tymczasem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie brak jest jednoznacznych dowodów pozwalających poczynić w tym zakresie ustalenia faktyczne. Sąd wskazał, iż prowadzące sprawę organy zwracały się co prawda z odpowiednim pytaniem do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, lecz uzyskana odpowiedź nie pozwala na jednoznaczne poczynienie ustaleń w tym zakresie (k. 166). Zdaniem NSA, jednoznaczne ustalenia w tym zakresie są tym bardziej niezbędne, że sam skarżący powołuje się na fakt stałego, od drugiego roku życia, pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Kolejną kwestią, która zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymaga jednoznacznych ustaleń jest treść wniosku z dnia 21 lutego 2002 r. o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności złożonego w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej. Wniosek ten jest przywoływany w uzasadnieniu orzeczenia Sądu I instancji, jednak w aktach sprawy brak jest tego dokumentu. NSA wskazał, iż zapoznanie się z treścią przywołanego wniosku ma istotne znaczenie dla postępowania dowodowego w sprawie. Nie można bowiem wykluczyć, iż już w tym piśmie skarżący wnioskował o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego i jego wypłatę. Jednak brak dokumentu, w oparciu o który czynione są ustalenia faktyczne w sprawie, uniemożliwia kontrolę tych ustaleń i w rezultacie prowadzi do wniosku, że postępowanie dowodowe prowadzone było z naruszeniem art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż wady postępowania dowodowego i brak wskazanego dokumentu uniemożliwiają rozpatrzenie podniesionego w skardze kasacyjnej, zarzutu naruszenia art. 91 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegającego na niezastosowaniu tego przepisu i niezawieszeniu postępowania o wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego do czasu rozpatrzenia sprawy o ustalenie niepełnosprawności skarżącego. Zdaniem NSA, oczywistym jest, iż postępowanie o wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego winno zostać zawieszone w oparciu o ten przepis do czasu zakończenia postępowania o ustalenie niepełnosprawności. Rozpatrzenie sprawy o wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego zależy bowiem od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest ustalenie stopnia niepełnosprawności (art. 16 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych). W niniejszej sprawie nie ustalono jednak, w sposób odpowiadający wymogom Kodeksu postępowania administracyjnego, daty złożenia wniosku o wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego. Za zasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku było zbyt lakoniczne i nie pozwalało na jednoznaczne ustalenie dowodów, na jakich oparł się Sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie w wyroku z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3083/12 Naczelny Sąd Administracyjny wymienił okoliczności, które winny zostać ustalone, aby sprawa mogła być prawidłowo rozstrzygnięta. Zasady przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego zostały uregulowane w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 nr 139 poz. 992 z późn. zm.), a w szczególności w art. 16, który w ust. 1 stanowi, że zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Natomiast z ust. 2 tego przepisu wynika, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat. Z kolei w ust. 3 art. 16 ustawodawca stwierdził, iż zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Przed wydaniem decyzji o przyznaniu bądź o odmowie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego organy zobowiązane są przeprowadzić postępowanie administracyjne zgodnie z zasadami przewidzianymi w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), a w szczególności w jej art. 7, art. 77 § 1, art. 80. W ocenie Sądu organy administracyjne wydając zaskarżone decyzje naruszyły w/w przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i przed ponownym wydaniem decyzji w tej sprawie winny prawidłowo ustalić jej stan faktyczny. Nie może ich w tym zastąpić sąd administracyjny, którego rolą jest, jak to już zostało wyżej wskazane, jedynie kontrola działalności administracji, a nie rozstrzyganie spraw administracyjnych. Ponowna decyzja może zostać wydana dopiero po należytym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i szczegółowym uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, w oparciu o ustawowe przesłanki. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracyjne winny ustalić, czy skarżący wystąpił o przedłużenie (kontynuację) prawa do zasiłku, czy też wystąpił z wnioskiem o przyznanie takiego zasiłku po raz pierwszy. Prowadzące sprawę organy zwracały się co prawda z odpowiednim pytaniem do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, lecz uzyskana odpowiedź nie pozwala na jednoznaczne rozstrzygniecie w tym zakresie (k. 166). Z przepisu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych i pielęgnacyjnych i wychowawczych (Dz. U. z 1998 r. nr 102, poz. 651 z późn. zm.) wynika bowiem, że w stanie prawnym obowiązującym przed 1 maja 2004 r. występowało wiele organów, obok ośrodków pomocy społecznej, mających uprawnienia do ustalania i wypłacania zasiłków pielęgnacyjnych. Jednoznaczne ustalenia w tym zakresie są niezbędne, gdyż sam skarżący powołuje się na fakt stałego, od drugiego roku życia, pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. W aktach sprawy brak też wniosku z dnia 21 lutego 2002 r. o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności, złożonego w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej. Zapoznanie się z treścią przywołanego wniosku ma istotne znaczenie dla postępowania dowodowego w sprawie. Nie można bowiem wykluczyć, iż już w tym piśmie skarżący wnioskował o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego i jego wypłatę. Jednak brak dokumentu, w oparciu o który czynione są ustalenia faktyczne w sprawie, uniemożliwia kontrolę tych ustaleń i w rezultacie uzasadnia stwierdzenie, że postępowanie dowodowe zostało w niniejszej sprawie przeprowadzone w sposób wadliwy. Mając na uwadze wskazane powyżej naruszenia prawa procesowego stwierdzone przez Sąd w obu wydanych w sprawie decyzjach, zostały one uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.