I OSK 3083/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.G. - Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1122/11 w sprawie ze skargi M.G. - Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz M.G. – Ś. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 16 lipca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1122/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M.G.-Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu 5 grudnia 2005 r. przedstawiciel ustawowy skarżącego M.G.-Ś. złożył wniosek o wypłatę zaległego zasiłku pielęgnacyjnego za okres od sierpnia 2003 r. do stycznia 2005 r. Do wniosku dołączono orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności zaliczające skarżącego do osób niepełnosprawnych od dnia 28 sierpnia 2003 r. do 25 stycznia 2005 r. Wystąpienie do Urzędu Miasta [...] o wypłatę zasiłku nastąpiło po upływie ważności orzeczenia, które zaliczało skarżącego do osób niepełnosprawnych, tj. po 25 stycznia 2005 r. W wyznaczonym terminie skarżący nie przedstawił dokumentów świadczących, że złożył wymagany wniosek do organu właściwego (Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub zakład pracy), zatem Prezydent Miasta [...] wydał w dniu [...] marca 2006 r. decyzję nr [...] o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Na skutek odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, a następnie na skutek skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. uchyliło własną decyzję oraz decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skarga na tę decyzję została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w dniu 5 lutego 2008 r. W dniu [...] kwietnia 2008 r. Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...] odmówił skarżącemu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 maja 2004 r. do 31 stycznia 2005 r. Wskutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...], uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ pierwszej instancji ustalił, że przedstawiciel ustawowy skarżącego nie składał wniosku o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w żadnej instytucji uprawnionej do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Jedynie w dniu 21 lutego 2002 r. złożył wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej [...] oraz w dniu 20 czerwca 2005 r. w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych [...] wniosek o wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego, który następnie wycofał w dniu 27 lipca 2005 r. Uznając, że złożenie wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności, nie jest tożsame ze złożeniem wniosku o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Prezydent Miasta [...] wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego dla skarżącego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], utrzymało w mocy ww. decyzję. Na skutek skargi M.G.-Ś., decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w dniu 5 listopada 2009 r., (sygn. akt III SA/Kr 145/09) i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] ponownie odmówił skarżącemu przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że wniosek złożony w dniu 20 czerwca 2005 r. przez przedstawiciela ustawowego skarżącego do ZUS, został wycofany w dniu 27 lipca 2005 r. i ZUS nie dokonał wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego dla skarżącego. Wykonując polecenia Sądu, po ponownej analizie zgromadzonej dokumentacji, stwierdzono, że skarżący nie składał wniosku o wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego w żadnej instytucji uprawnionej do wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego. Na skutek odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [....] czerwca 2011 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] odmówił skarżącemu przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że w postępowaniu prowadzonym przed Wojewódzkim Zespołem do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności nr [....] skarżący nie wnioskował o wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego, jak również w aktach archiwalnych Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności dotyczących skarżącego nie znajdują się wnioski o wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego z dnia 10 września 2003 r. oraz 16 listopada 2003 r. Ponadto wskazano, że w dniu 12 września 2003 r. i 16 listopada 2003 r. skarżący złożył do [....] Urzędu Wojewódzkiego skargi na działanie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności i w treści tych skarg skarżący występował o wyrównanie zasiłku pielęgnacyjnego. W odpowiedzi skarżący został poinformowany o braku właściwości rzeczowej Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w kwestii ustalania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Na podstawie tak zebranego materiału dowodowego organ pierwszej instancji uznał, że skarżący nie złożył w żadnej właściwej instytucji wniosku o wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego. Sam fakt domagania się w pismach lub skargach kierowanych do rożnych organów o wypłatę zasiłku przed wydaniem ostatecznego orzeczenia o niepełnosprawności nie daje podstaw do uznania, że skarżący złożył skutecznie wniosek o wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którym wyraził niezadowolenie z zapadłego rozstrzygnięcia. Na skutek odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w pełni podzielając zawartą tam argumentację. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze podniósł swoje ogólne niezadowolenie z podjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia. Stwierdził, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa w oparciu o kłamliwe i fałszywe przesłanki oraz nieprawdziwe ustalenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Powołanym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., oddalił skargę M.G.-Ś.. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że spór sprowadza się do ustalenia, czy skarżącemu przysługiwało prawo do wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego określonego w art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym na datę złożenia wniosku, tj. 5 grudnia 2005 r. Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że z treści przepisów art. 23 ust. 1 oraz art. 24 ust. 2 powołanej ustawy wynika, że wypłata zasiłku pielęgnacyjnego następuje na wniosek określonej grupy podmiotów i by wniosek ten odniósł zamierzony skutek, musi istnieć orzeczenie o niepełnosprawności osoby uprawnionej do zasiłku. Ponadto nie jest możliwe przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego za okres wsteczny, przed złożeniem wniosku o przyznanie tego świadczenia, niezależnie od przyczyny spóźnionego złożenia wniosku. Sąd wskazał, że niepełnosprawność skarżącego datuje się od dnia 28 sierpnia 2003 r., przewidując, że niepełnosprawność będzie trwała do dnia 25 stycznia 2005 r. Niekwestionowanym jest także fakt, że w dniu 5 grudnia 2005 r. przedstawiciel ustawowy skarżącego złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Powyższe okoliczności oraz przytoczony stan prawny wskazują, że wniosek z dnia 5 grudnia 2005 r. był oczywiście spóźniony i nie mógł zostać rozpatrzony pozytywnie. Podstawą do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji były następujące ustalenia: – z informacji uzyskanej od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] wynikało, że wniosek o wypłatę zaległego zasiłku pielęgnacyjnego w złożony w imieniu skarżącego przez jego przedstawiciela ustawowego do ZUS, w dniu 20 czerwca 2005 r. został wycofany osobiście w dniu 27 lipca 2005 r. Ponadto stwierdzono, że ojciec skarżącego nie pobierał zasiłku pielęgnacyjnego na skarżącego (k. 47, k. 200 i k. 271); – z informacji uzyskanej z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] wynika, że ani w okresie obowiązywania orzeczenia o niepełnosprawności skarżącego, ani też wcześniej skarżący nie złożył wniosku o ustalenie uprawnień i wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego (k. 166); – z informacji uzyskanej z Wojewódzkiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności wynikało, że przedstawiciel ustawowy skarżącego (jego ojciec) nie wnioskował o wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego na rzecz syna (k. 304); – z informacji uzyskanej od [...] Urzędu Wojewódzkiego [...], Wydział Polityki Społecznej wynika, że w dniach 14 listopada 2002 r. i 12 września 2003 r. przedstawiciel ustawowy skarżącego składał skargi dotyczące przewlekłości postępowania Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w przedmiocie ustalenia niepełnosprawności skarżącego i tam między innymi wniósł o wyrównanie zasiłku pielęgnacyjnego. Organ ten rozpoznał kierowaną do niego skargę do nr sprawy [...] i pouczył przedstawiciela ustawowego skarżącego o braku właściwości rzeczowej Wojewódzkiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w zakresie zasiłku pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu, organ ten postąpił prawidłowo, zgodnie z dyspozycją art. 66 k.p.a, w myśl którego, jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, co w przedmiotowym przypadku organ uczynił. W toku postępowania organ wielokrotnie wzywał skarżącego o przedłożenie rzekomego wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, czego skarżący nie uczynił. Zdaniem Sądu, organy obu instancji dołożyły wszelkiej staranności w celu kompleksowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, respektując przy tym zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę czynnego udziału strony. Nie poprzestano jedynie na rozpatrzeniu wniosku z dnia 5 grudnia 2005 r., ale podjęto liczne czynności dla sprawdzenia, czy przypadkiem skarżący nie złożył wniosku o zasiłek pielęgnacyjny w okresie legitymowania się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lipca 2012 r. M.G.-Ś., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną, żądając uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania, według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, tj. – art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez bezzasadną odmowę przyznania na rzecz skarżącego zasiłku pielęgnacyjnego wobec faktu, że nieprzyznanie na rzecz skarżącego zasiłku pielęgnacyjnego wynikało z opieszałości organów w zakresie ustalenia stopnia niepełnosprawności i nie wynikało z zaniechania skarżącego, – art. 16 w związku z art. 24 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych polegające na nieuwzględnieniu wniosku skarżącego o wypłatę zaległych zasiłków pielęgnacyjnych z dnia 10 września 2003 r. uzupełnionego pismem z dnia 16 listopada 2003 r., 2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 24 ust 2a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, który został zastosowany w sprawie przez organy administracji publicznej do stanu faktycznego sprzed daty wejścia w życie tego przepisu oraz poprzez nieuwzględnienie okoliczności braku prawidłowego funkcjonowania organów administracji, co spowodowało brak dokonania wykładni celowościowej niniejszego przepisu, 3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6 k.p.a. przez działanie nieoparte na obowiązujących przepisach prawa, art. 7, 8 i 75, 77, 78 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy i wadliwe rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego, oraz przepisów art. 65 i 66 k.p.a. z uwagi na brak rozpatrzenia wniosków złożonych przez skarżącego o wypłatę zasiłków pielęgnacyjnych i przekazania ich do rozpatrzenia przez organ właściwy, – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjynymi przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na jego niezastosowanie w sprawie przez organy administracji, które były uprawnione do zawieszenia postępowania o wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego zgodnie z wnioskiem z 10 września 2003 r. do czasu rozpatrzenia sprawy o ustalenie niepełnosprawności skarżącego, – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 w związku z art. 77 i 107 k.p.a polegające na niezachowaniu wymagań określających elementy składowe decyzji, tj., niewskazanie podstawy prawnej decyzji, – art. 113 § 1 i 2, art. 134 § 1 i art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez pominięcie części istoty rozpoznania sprawy w zakresie wskazanym w zarzutach skargi skarżącego należących do granic sprawy w rozumieniu art. 134 P.p.s.a., tj. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności brak rozpatrzenia kwestii zastosowania przez organ administracyjny przepisów nieobowiązujących w dacie wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego, – art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisu materialnego, na jakim oparł się Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę, a w szczególności, czy oparł się na przepisie art. 24 ust. 2, czy na przepisie art. 24 ust. 2a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych – art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 69 Konstytucji RP polegające na utrzymaniu w mocy decyzji, zgodnie z którą odmówiono skarżącemu przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Jednocześnie wniósł o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o treści: "Czy art. 16 w związku z art. 24 ust. 2a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2003 Nr 228, poz. 2255) jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 69 Konstytucji RP w zakresie, w jakim uzależnia uzyskanie zasiłku pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności od złożenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku w terminie 3 miesięcy od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności". W uzasadnieniu skargi podkreślił, że przepis art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych samodzielnie reguluje termin przyznania zasiłku, określając jego początek na miesiąc, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Skarżący złożył wniosek 10 września 2003 r., który zgodnie z wezwaniem organu administracyjnego uzupełnił w listopadzie tego roku. Nie można przyjąć, że w niniejszej sprawie przedłużające się postępowanie stwierdzające fakt niepełnosprawności było wynikiem mieszczącego się w ustawowych granicach czasowych postępowania odwoławczego. Tym samym skoro skarżący uzupełnił złożony wniosek w dniu 16 listopada 2003 r., zgodnie z wezwaniem organu administracyjnego, to należy przyjąć, iż z tą datą złożył on wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, a tym samym od tej daty powinien on uzyskać zasiłek pielęgnacyjny. Ponadto wskazano, że skarżący od drugiego roku życia stale pobierał zasiłek pielęgnacyjny. Pełnomocnik wskazał też, że Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na wyrok, który dotyczył innej sytuacji, bowiem odnosił się do terminu określonego w ust. 3a wyżej wymienionego artykułu. Można również przyjąć, że taki charakter ma termin określony w ust. 2a, natomiast w sytuacji, w której zarówno art. 24 ust. 2a, jak i ust. 3a w obecnym brzmieniu nie obowiązywały w okresie, w którym skarżący złożył wnioski, powoływanie się na niniejsze przepisy nie powinno mieć miejsca. Zaznaczył, że nie została uwzględniona kwestia, iż skoro decyzja stwierdzająca niepełnosprawność skarżącego została mu doręczona po dniu, w którym mijał termin na jaki orzeczono jego niepełnosprawność, to skarżący ze względu na wadliwe działanie organu administracji nie miał możliwości spełnienia warunku dołączenia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że błędne bądź niepełne informacje udzielane przez organy administracji nie mogą wpływać w sposób negatywny na sytuację skarżącego. Jednocześnie dokonywanie wykładni przepisów, wspomagane powoływaniem się na przepisy, które nie obowiązywały w czasie, w jakim skarżący składał wniosek, prowadzi do sytuacji, w której niejasne jest na jakiej podstawie i w jaki sposób orzekał organ, odmawiając skarżącemu uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego. Autor skargi kasacyjnej sformułował zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez niewskazanie podstawy prawnej wydawanych decyzji, nieodniesienie się do niniejszej kwestii w uzasadnieniu orzeczenia, brak uwzględnienia podnoszonych przez skarżącego okoliczności wskazujących na oparcie się przez organy na przepisach nieobowiązujących w czasie składanych przez skarżącego wniosków. Jednocześnie pełnomocnik podkreślił, że organy administracyjne nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności nie wyjaśniona została kwestia złożonego w 2003 r. przez skarżącego wniosku. Wskazał, że do tego również w żaden sposób nie odniósł się Sąd w uzasadnieniu orzeczenia. Uzasadniając tak sformułowane zarzuty, skarżący kasacyjnie podniósł, że wszystkie wskazane naruszenia powodują, że nie można zaakceptować usankcjonowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie decyzji administracyjnych, których wydanie jest konsekwencją błędnego i niezgodnego z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego działania organów administracyjnych. Reasumując, należy wskazać, że skarżone orzeczenie, utrzymujące w mocy decyzje organów administracyjnych narusza zasadę państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji, jak również pozostaje w sprzeczności z nakazem pomocy państwa osobom niepełnosprawnym, określonym w art. 69 Konstytucji. Oparcie się na wskazanych przepisach przez organ administracyjny, uzasadnia więc wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o kwestię legalności wprowadzania krótkich i niczym nieuzasadnionych terminów na złożenie wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego w kontekście celu zasiłku pielęgnacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach z reguły wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych albowiem tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony i nie doszło do mających wpływ na wynik sprawy naruszeń procesowych, można przejść do oceny zastosowania i wykładni prawa materialnego. Jako pierwsze winny być zatem rozpatrzone zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 P.p.s.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 75, art. 77, art. 78 a także art. 65 i art. 66 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, wadliwe rozpatrzenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozpatrzenia wniosków złożonych przez skarżącego o wypłatę zasiłków pielęgnacyjnych i przekazania ich do rozpatrzenia właściwemu organowi. Zarzuty te zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest prawo do zasiłku pielęgnacyjnego za okres od sierpnia 2003 r. do stycznia 2005 r. Postępowanie to toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Na gruncie tej ustawy Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 października 2007 r., P 28/07, OTK-A 2007/9/106 przyjął, że art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych, ustala się, począwszy o miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji RP (Dz. U. z 2007 r. Nr 200, poz. 1446). W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "artykuł 69 Konstytucji mówi o przysługiwaniu osobom niepełnosprawnym pomocy ze strony władz publicznych, w zakresie zabezpieczenia egzystencji, przysposobienia do pracy oraz komunikacji społecznej. Powołany przepis zawiera tylko stwierdzenie istnienia obowiązków władzy publicznej do wykreowania stosownych mechanizmów legislacyjnych, umożliwiających realizację tego zadania. Artykuł 69 odsyła do ustawy (zarówno jeśli chodzi o poziom zaspokajania potrzeb osób niepełnosprawnych, jak i przedmiot regulacji w tym zakresie). Nie można zatem tego właśnie przepisu uważać za konstytucjonalizację określonego poziomu świadczeń, ich postaci, konkretnego zakresu czy trybu uzyskiwania. Wskazany wzorzec konstytucyjny należy odczytywać jako zobowiązanie władzy publicznej do wykreowania mechanizmu realizacji zadań w nim wskazanych. Mechanizm ten musi zapewniać efektywne osiągnięcie celu. Nie budzi sprzeciwu to, że samo uzyskanie urzędowego potwierdzenia stanu niepełnosprawności wymaga postępowania administracyjnego zainicjowanego przez osobę zainteresowaną. Nie budzi także zastrzeżeń to, że postępowanie to z natury rzeczy musi trwać przez czas odpowiadający standardom właściwym dla postępowania administracyjnego i że w tym okresie zainteresowany jako nieodpowiadający ustawowym przesłankom uznania niepełnosprawności jest pozbawiony zasiłku. Jednakże od momentu wskazanego przez władzę publiczną w decyzji ustalającej wystąpienie niepełnosprawności danego stopnia zainteresowany ma prawo uzyskać – w ustawowym trybie – zasiłek pielęgnacyjny w ustawowo określonej wysokości. Z tą datą jego interes w uzyskaniu takiego zasiłku jest chroniony konstytucyjnie. Dlatego przeczy tej spójnej konstrukcji, wynikającej z art. 69 Konstytucji, rozwiązanie przyjęte w kontrolowanym art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadzającym bezwzględny termin ograniczający datę przyznania zasiłku opiekuńczego w oderwaniu od konkretnej daty urzędowo ustalonej w ustawowo określonym trybie stwierdzania przesłanek realizacji uprawnienia publicznoprawnego chronionego konstytucyjnie." Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, "zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o znacznej niepełnosprawności. Biorąc pod uwagę przede wszystkim cel zasiłku pielęgnacyjnego, a ponadto tryb orzekania o niepełnosprawności, który zgodnie z przewidzianymi prawem terminami może trwać kilka miesięcy, ustanowiony w art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych termin (prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, gdyż narusza wynikający z zasady państwa prawnego nakaz przestrzegania przez ustawodawcę poprawnej legislacji. Przepis ten, w systemie przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego, jest nielogiczny i niekonsekwentny w stopniu uniemożliwiającym realizację celu wynikającego z art. 69 Konstytucji." Analogiczne stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2010 r., sygn. akt P 32/09 OTK-A 2010/9/100. W wyroku tym Trybunał zwrócił uwagę, iż o ile w sprawie sygn. akt P 28/07 przedmiotem analizy była sytuacja, kiedy po raz pierwszy złożono wniosek o przyznanie zasiłku, to w sprawie o sygn. akt P 32/09 należało odnieść się do sytuacji, gdy złożono wniosek o przedłużenie wypłaty zasiłku. W sprawie P 28/07 podstawą niekonstytucyjności art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych był fakt, że "ryzyko nieprawidłowego działania aparatu administracyjnego (w postaci nieterminowości, wadliwego, bo błędnego dokonania oceny niepełnosprawności) – jest przerzucone na osobę ubiegającą się o zasiłek". Podobnie w sprawie P 32/09 Trybunał podkreślił, że "od momentu wskazanego przez władzę publiczną w decyzji ustalającej wystąpienie niepełnosprawności danego stopnia zainteresowany ma prawo uzyskać – w ustawowym trybie – zasiłek pielęgnacyjny w ustawowo określonej wysokości. Z tą datą jego interes w uzyskaniu takiego zasiłku jest chroniony konstytucyjnie. Dlatego przeczy tej spójnej konstrukcji, wynikającej z art. 69 Konstytucji, rozwiązanie przyjęte w kontrolowanym art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadzając bezwzględny termin ograniczający datę przyznania zasiłku opiekuńczego w oderwaniu od konkretnej daty urzędowo ustalonej w ustawowo określonym trybie stwierdzania przesłanek realizacji uprawnienia publicznoprawnego chronionego konstytucyjnie". Kwestia przedłużania uprawnień do wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego była też wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. I tak w orzeczeniu z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt I OSK 623/11, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "osoba niepełnosprawna, która złożyła wniosek o wydanie nowego orzeczenia o niepełnosprawności w okresie ważności poprzedniego orzeczenia, uzyskała orzeczenie potwierdzające kontynuację niepełnosprawności i po uzyskaniu tego orzeczenia niezwłocznie złożyła wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, w świetle odczytanego z zastosowaniem reguł wykładni konstytucyjnej, celowościowej oraz systemowej przepisu art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych, ma prawo do zasiłku pielęgnacyjnego za okres, w którym z powodu trwającego postępowania o wydanie orzeczenia nie była w stanie złożyć wniosku z wymaganymi dokumentami, a była "w dalszym ciągu osobą niepełnosprawną" (Lex nr 1149399; podobnie NSA w wyroku z dnia 10 marca 2010 r., I OSK 1447/09, Lex nr 595147). W innym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "osoba niepełnosprawna winna otrzymać zasiłek pielęgnacyjny za okres, w którym jest – zgodnie z orzeczeniem właściwej władzy publicznej – niepełnosprawna w stopniu uzasadniającym jego przyznanie, niezależnie od tego, czy po utracie ważności orzeczenia o niepełnosprawności wpierw wystąpiła z wnioskiem o kontynuację tego świadczenia, czy z wnioskiem o ustalenie odpowiedniego stopnia niepełnosprawności (...)." (wyrok NSA z 16 marca 2011 r., I OSK 2080/10, Lex nr 1079752). Z przywołanych orzeczeń jasno wynika zatem, że jedną z podstawowych okoliczności, która winna zostać wyjaśniona w postępowaniu o wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego, jest ustalenie, czy skarżący wystąpił o przedłużenie (kontynuację) prawa do zasiłku, czy też wystąpił z wnioskiem o przyznanie takiego zasiłku po raz pierwszy. Ta prawnie relewantna kwestia winna zostać wyjaśniona w toku postępowania administracyjnego w sposób niebudzący wątpliwości. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie brak jest jednoznacznych dowodów pozwalających poczynić w tym zakresie ustalenia faktyczne. Prowadzące sprawę organy zwracały się co prawda z odpowiednim pytaniem do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...], lecz uzyskana odpowiedź nie pozwala na jednoznaczne poczynienie ustaleń w tym zakresie (k. 166). Z przepisu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych i pielęgnacyjnych i wychowawczych (t.j. Dz. U. z 1998 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) wynika bowiem, że w stanie prawnym obowiązującym przed 1 maja 2004 r. występowało szereg organów, obok ośrodków pomocy społecznej, mających uprawnienia do ustalania i wypłacania zasiłków pielęgnacyjnych. Jednoznaczne ustalenia w tym zakresie są tym bardziej niezbędne, że sam skarżący powołuje się na fakt stałego, od drugiego roku życia, pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Problem ten całkowicie umknął Sądowi I instancji. Kolejną kwestią wymagającą jednoznacznych ustaleń, jest treść wniosku z 21 lutego 2002 r. o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności złożonego w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej [...]. Wniosek ten jest przywoływany w uzasadnieniu orzeczenia Sądu I instancji, jednak w aktach sprawy brak jest tego dokumentu. Zapoznanie się z treścią przywołanego wniosku ma istotne znaczenie dla postępowania dowodowego w sprawie. Nie można bowiem wykluczyć, iż już w tym piśmie skarżący wnioskował o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego i jego wypłatę. Jednak brak dokumentu, w oparciu o który zresztą czynione są ustalenia faktyczne w sprawie, uniemożliwia kontrolę tych ustaleń i w rezultacie prowadzi do wniosku, że postępowanie dowodowe prowadzone było z naruszeniem art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., czego nie dostrzegł Sąd I instancji. Wady postępowania dowodowego i brak wskazanego dokumentu uniemożliwiają rozpatrzenie podniesionego w skardze kasacyjnej, zarzutu naruszenia art. 91 § 1 pkt 4 k.p.a., polegającego na niezastosowaniu tego przepisu i niezawieszeniu postępowania o wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego do czasu rozpatrzenia sprawy o ustalenie niepełnosprawności skarżącego. Oczywistym jest, iż postępowanie o wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego winno zostać zawieszone w oparciu o ten przepis do czasu zakończenia postępowania o ustalenie niepełnosprawności. Mechanizm przyznawania świadczeń rodzinnych, w tym zasiłku pielęgnacyjnego, obejmuje bowiem dwa etapy: urzędowe potwierdzenie istnienia stanu faktycznego uzasadniającego uprawnienie do zasiłku (stadium pierwsze) i przyznanie zasiłku (stadium drugie). Zasiłek (decyzja wydana w stadium drugim) jest związany z istnieniem określonego stopnia niepełnosprawności i jest przeznaczony na zniwelowanie skutków tego upośledzenia. W stadium pierwszym następuje wskazanie daty wystąpienia niepełnosprawności. Rozpatrzenie zatem sprawy o wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest ustalenie stopnia niepełnosprawności (art. 16 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych). W sprawie niniejszej jednak nie ustalono, w sposób odpowiadający wymogom k.p.a., daty złożenia wniosku o wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego, o czym była powyżej mowa. W tej sytuacji zasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest bowiem zbyt lakoniczne i nie pozwala na jednoznaczne ustalenie dowodów, na jakich oparł się Sąd. Przedwczesne natomiast, przy nieustalonym prawidłowo stanie faktycznym, jest rozpatrywanie zarzutów naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także art. 2 i art. 69 Konstytucji polegające na nieprzyznaniu na rzecz skarżącego zasiłku pielęgnacyjnego z powodu opieszałości organów administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do zawrócenia się na tym etapie postępowania z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności art. 16 w związku z art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dopiero bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwoli na kontrolę zastosowanych w sprawie norm prawa materialnego. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę złożyły się koszty obliczone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) w kwocie 180 zł.