II GSK 1933/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 28 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1573/13 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z 9 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Bd 1573/13) po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z [...] września 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: J. K. [...] maja 2009 r. złożył do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2009, z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) do działki rolnej A o powierzchni 2,99 ha. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: Kierownik Biura ARiMR) decyzją z [...] września 2009 r. nr [...] przyznał J. K. płatność ONW na rok 2009. Następnie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restruk‌‌turyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 2009 r. Po przeprowadzeniu postępowania Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z [...] maja 2012 r. stwierdził nieważności decyzji o przyznaniu skarżącemu płatności ONW na rok 2009 z powodu rażącego naruszenia prawa. W ocenie organu nadzoru Kierownik Biura ARiMR wydając decyzję z [...] września 2009 r. nie uwzględnił powierzchni ewidencyjno-gospodarczej, stanowiącej maksymalną kwalifikowaną powierzchnię na działce ewidencyjnej nr [...], o którą może ubiegać się rolnik (PEG), czym rażąco naruszył prawo, gdyż została przekroczona maksymalna powierzchnia referencyjna określona w systemie LPIS dla tej działki. W związku z powyższym Kierownik Biura ARiMR, ponownie rozpatrzył wniosek J. K. i decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] przyznał stronie pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach na rok 2009, do powierzchni stwierdzonej podczas postępowania, tj. 2,39 ha. Jednocześnie przyznana płatność została pomniejszona o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią deklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną (o 214,80 zł). Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z 20 listopada 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę na decyzję z 20 listopada 2012 r. Sąd postanowieniem z 26 marca 2013 r. odrzucił skargę z uwagi na nieuiszczenie wpisu. Następnie Kierownik Biura ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nadmiernie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, przyznanych skarżącemu. Organ pierwszej instancji decyzją z [...] lutego 2013 r. Nr [...], ustalił skarżącemu kwotę nienależnie przyznanych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w wysokości 322,20 zł. Dyrektor Oddziału ARiMR, orzekając w sprawie na skutek odwołania wniesionego przez J. K. decyzją z [...] września 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w postępowaniu prowadzonym po stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] września 2009 r., w oparciu o zweryfikowane powierzchnie PEG, ustalono zawyżenie powierzchni deklarowanej, co skutkowało przyznaniem płatności z tytułu ONW w wysokości niższej, niż w decyzji pierwotnej. Różnica pomiędzy przyznanymi płatnościami ONW, stanowiąca kwotę nadmiernie przyznanych płatności, wyniosła 322,20 zł. Dyrektor Oddziału ARiMR podkreślił, że kwota należnych płatności z tytułu ONW za rok 2009 została ustalona w odrębnym postępowaniu, którego wyniki nie zostały skutecznie zakwestionowane przez stronę. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.; dalej: ustawa o ARiMR), stanowiący podstawę prawną decyzji organu pierwszej instancji, nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny, z powodu której nastąpiła taka wypłata. Obejmuje, więc swoim zakresem także pobranie środków publicznych przekazanych na rachunek bankowy wnioskodawcy, uznanych następnie za pobrane nadmiernie, z powodu ostatecznego stwierdzenia, że decyzja przyznająca płatności ONW została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Dyrektor Oddziału ARiMR podzielił stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie do braku przesłanek do odstąpienia od ustalenia kwoty nadmiernie pobranych, określonych w art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 796/2004). Organ odwoławczy odnosząc się do wniosku strony o umorzenie postępowania z uwagi na brak podstaw do ustalenia kwoty nadmiernie pobranych płatności stwierdził, że w sprawie niewątpliwie wystąpiła pomyłka organu co do powierzchni kwalifikowanej do płatności. Jednak zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych za rzetelność danych we wniosku o przyznanie płatności odpowiada występujący z wnioskiem rolnik. Zdaniem Dyrektora Oddziału ARiMR, w sprawie było możliwe wykrycie przez rolnika błędu, co do powierzchni, do której przysługiwały płatności, bowiem składając wniosek o ich przyznanie na rok 2009, złożył podpis pod oświadczeniem, że znane są mu zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Jeżeli więc wnioskodawca zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności powierzchnię wykraczającą poza powierzchnię rzeczywistą spełniającą kryteria, to nie spełnił przesłanki uzasadniającej odstąpienie od obowiązku zwrotu nadmiernie pobranych płatności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.), uwzględnił skargę J. K. na decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] września 2013 r. Sąd pierwszej instancji przypomniał, że w art. 29 ustawy o ARiMR jest mowa o dwóch rodzajach należności: kwocie nadmiernie pobranych środków publicznych i nienależnie pobranych środków publicznych. Kwota nadmiernie pobranych środków publicznych jest to kwota wypłaty nadwyżki – wypłaty kwoty ponad wartość wynikającą z ustawy. Kwota zaś nienależnie pobranych środków publicznych to kwota wypłacona przez organ w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej wypłacenia, albo obowiązek ten nie istniał, albo wygasł. W obu przypadkach świadczenie dokonane przez organ przewyższa to, czego wymaga od organu przepis prawa. Zdaniem WSA wypłata stronie kwoty 322,20 zł z tytułu płatności ONW na rok 2009 była wypłatą świadczenia w nadmiernej wysokości. Sąd następnie odniósł się do kwestii podstaw do wyłączenia obowiązku zwrotu z uwagi na uregulowanie wynikające z art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/ 2004. Stosownie do powołanego przepisu obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Zdaniem Sądu pierwszej instancji niewątpliwie płatności ONW w nadmiernej wysokości dokonano wskutek błędu organu. W ocenie WSA, organ nie odniósł się w przekonujący sposób do okoliczności braku możliwości wykrycia błędu przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Sąd pierwszej instancji uznał, że świadomość i znajomość zasad funkcjonowania systemu nie przesądza o uznaniu, że popełnienie błędu dotyczącego powierzchni jest błędem, który w zwykłych okolicznościach mógł zostać wykryty przez rolnika. Błąd ten musi odnosić się do sfery faktów dotyczących powierzchni a nie wiedzy na temat funkcjonowania systemu wsparcia. Sąd stwierdził, że jeżeli organ dysponujący wiedzą, doświadczeniem i fachowym zapleczem, zauważył błąd dopiero po niespełna trzech latach i wystąpił o zwrot nadpłaty po prawie 4 latach, to mało przekonujące jest twierdzenie, że skarżący mógł sam wykryć błąd. WSA podkreślił, że gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nadmiernej płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Upływ terminu 12 miesięcy od płatności do powiadomienia o decyzji o zwrocie, w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego, sprawia, że obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, pod warunkiem, że spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, organ powinien raz jeszcze ocenić charakter błędu i wskazać, w sposób przekonujący, czy w zwykłych okolicznościach skarżący mógł błąd wykryć. Dyrektor Oddziału ARiMR zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 przez przyjęcie, iż płatność w określonej wysokości została dokonana na skutek błędu organu oraz, że w postępowaniu nie została wykazana przesłanka możliwości wykrycia błędu przez beneficjenta. W związku ze wskazanym naruszeniem prawa wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie znieważność postępowania, która w tej sprawie nie występuje. Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok Sądu pierwszej instancji wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Przepis ten stanowi podstawę do uchylenia decyzji, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że powodem uchylenia kontrolowanej decyzji było naruszenie przez organ art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez jego niezastosowanie na skutek przyjęcia, że błąd organu mógł zostać wykryty przez rolnika. Oznacza to, że jedyną podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji było naruszenie prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004. Powołany przepis stanowi, że obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu i jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie poinformowano zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Dla zastosowania art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 konieczne jest zatem w pierwszej kolejności wykazanie, że płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy i jednocześnie błąd ten nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Pod pojęciem "pomyłki organu" użytym w art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 należy rozumieć wszelkie błędy popełnione przez właściwy organ lub inny organ, których skutkiem było dokonanie nienależnej płatności. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, rozpoznawanej sprawie nie jest sporna kwestia, że wypłata płatności w nadmiernej wysokości została dokonana wskutek pomyłki organu, lecz okoliczność, że brak było możliwości wykrycia błędu przez rolnika. Oceny tej nie może zmienić stanowisko przedstawionym w skardze kasacyjnej, że nie doszło do pomyłki organu, a błędna wysokość przyznanych środków była efektem zadeklarowania przez wnioskodawcę do płatności większej powierzchni działek niż powierzchnia, do której powinna być przyznana płatność na danej działce ewidencyjnej po certyfikacji, gdyż w zaskarżonej decyzji Dyrektor Oddziału ARiMR jednoznacznie stwierdził, iż "(...) w przedmiotowej sprawie niewątpliwie wystąpiła pomyłka organu co do powierzchni kwalifikowanej do płatności." (s. 4 decyzji). Podkreślić także trzeba, że w rozpoznawanej sprawie Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z [...] maja 2012 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] września 2009 r. w sprawie przyznania płatności ONW, wskazując iż organ wydający tę decyzję nie zweryfikował danych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych w celu prawidłowego ustalenie powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności. Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika więc, że przyczyną przyznania nienależnych płatności wnioskodawcy był błąd organu, który nieprawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe we wskazanym zakresie. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uznał za wystarczający do przyjęcia, że rolnik miał możliwość wykrycia błędu argument, że składając wniosek skarżący zobowiązany jest do zadeklarowania właściwego stanu faktycznego i to on odpowiada za rzetelność danych przedstawionych we wniosku. Z powyższego wynika, że skoro rolnik zadeklarował do płatności w części grunty nieuprawnione to tym samym błąd organu polegający na przyznaniu płatności w nadmiernej wysokości mógł w zwykłych okolicznościach zostać przez niego wykryty. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że taka argumentacja jest niewystarczająca. Trafne jest spostrzeżenie, że organ jako profesjonalista, dysponujący wiedzą, doświadczeniem i fachowym zapleczem zobowiązany jest znać zasady przyznawania płatności i właściwie je stosować. Podkreślenia wymaga, że organ zauważył błąd dopiero po kilku latach, a w związku z tym nie jest przekonujące twierdzenie, iż skarżący mógł wykryć błąd w zwykłych okolicznościach. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że przy wykładni art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 należy oceniać naturę błędu i brak doświadczenia (profesjonalizm) rolnika (por. wyroki NSA: z 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 594/10, z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 621/12; z 30 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1415/13 – dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwraca się również uwagę, że nie do zaaprobowania jest pogląd organu, iż wystarczającym dla przyjęcia, że błąd mógł zostać wykryty przez rolnika, jest złożone przez skarżącego oświadczenie o znajomości procedury w sprawie przyznania i wypłaty płatności (por. wyrok NSA z 30 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1415/13). Poglądy te Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w całości podziela. Należało zatem stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że przedstawiona przez organ argumentacja jest niewystarczająca do odmowy zastosowania art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.