II SA/Bk 253/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Melezini, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M. M. na zarządzenie zastępcze Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] stycznia 2014r. Wojewoda P., działając na podstawie art. 98 a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w związku z art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy N. D. M. M. z powodu utraty prawa wybieralności spowodowanego skazaniem go prawomocnym wyrokiem sądowym za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Z uzasadnienia ww. zarządzenia wynikały następujące ustalenia: W dniu [...] sierpnia 2013r. Wojewoda P. otrzymał prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] sierpnia 2012r. (sygn. akt [...].) skazujący M. M. - radnego Rady Gminy N. D. za czyn określony w art. 178a § 1 Kodeksu karnego. W związku z tym, iż Rada Gminy nie podjęła uchwały o wygaszeniu mandatu radnego M. M., pomimo otrzymania przedmiotowego wyroku, Wojewoda P. pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. wezwał Radę Gminy N. D. do podjęcia uchwały w terminie 30 dni, zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Przewodniczący Rady Gminy N. D. poinformował, że Rada nie podjęła uchwały we wskazanym zakresie. W tej sytuacji organ nadzoru, zgodnie z art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, powiadomił Ministra Administracji i Cyfryzacji o konieczności wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaszenia mandatu radnego Gminy N. D.– M. M. Zdaniem Wojewody, wydanie zarządzenia zastępczego było konieczne z uwagi na okoliczność skazania radnego wyrokiem sądu karnego za przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego. Powołując się na art. 7 ust. 2 pkt 1 oraz art. 190 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw, organ nadzoru wyjaśnił, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje na skutek utraty prawa wybieralności, a nie mają prawa wybieralności osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. W ocenie organu nadzoru przestępstwo, za które został skazany radny, ma w całości charakter umyślny, a więc stanowi przesłankę wygaśnięcia jego mandatu. Dodatkowo organ podkreślił, że co do zasady wygaśnięcie mandatu następuje z mocy samego prawa, bezwarunkowo, wskutek utraty prawa wybieralności, konieczne jest jednak urzędowe potwierdzenie skutku prawnego, jaki nastąpił z mocy prawa przez właściwy organ i w określonej prawnie formie. Skargę na powyższe zarządzenie zastępcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł radny M. M. wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu aktowi zarzucił naruszenie art. 98a ust.1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne przyjęcie, że Rada gminy N. D. zachowała się biernie nie podejmując stosownej uchwały, a tym samym wystąpiły przesłanki wydanie zarządzenia zastępczego. Autor skargi wskazał także na naruszenie art. 51 Konstytucji RP oraz art. 41 pkt 2b Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz Protokołu Brytyjskiego poprzez brak zawiadomienia radnego o skierowaniu do Ministra Administracji i Cyfryzacji informacji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Uzupełniająco organ podkreślił, że bez znaczenia dla wydanego rozstrzygnięcia pozostaje przyczyna nie podjęcia przez organ gminy uchwały wygaszającej mandat. Fakt zatem, że w przedmiotowej sprawie przyczyną nie podjęcia uchwały był brak wymaganej ustawą większości głosów w trakcie przeprowadzonego głosowania nad przedmiotową uchwałą nie miało wpływy na ocenę działań Rady gminy N. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone zarządzenie zastępcze jest zgodne z prawem, a zarzuty i argumenty skargi nie podważają jego legalności. Kontrolowane rozstrzygnięcie nie jest też dotknięte innymi wadami, które sąd administracyjny jest obowiązany uwzględniać z urzędu jako niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.). Stan faktyczny w rozpatrywanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości i nie jest kwestionowany przez stronę skarżącą. Bezsprzecznie w sprawie ustalono, iż Sąd Rejonowy w S. Wydział II Karny prawomocnym wyrokiem z dnia [...] października 2012r. (sygn. akt [...]), uznał M. M., radnego Gminy N. D., winnym popełnienia czynu z art. 178a § 1 Kodeksu karnego. Przestępstwo to można popełnić umyślnie i jako takie jest ścigane z oskarżenia publicznego. W rozpoznawanej sprawie zostały także spełnione warunki formalne dotyczące trybu wydania przez Wojewodę P. zarządzenia zastępczego, o którym stanowi art. 98 a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 594). W świetle postanowień art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm.), do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w czasie której weszła w życie ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.), stosuje się przepisy dotychczasowe, a zatem przepisy ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.). Przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 Ordynacji wyborczej stanowi z kolei, iż osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego nie mają prawa wybieralności. Należy w tym miejscu podkreślić, że cytowany przepis był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 24 listopada 2008 r. (sygn. K 66/07 OTK-A 2008/9/158) uznał, że jest on zgodny z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku TK zawarto istotne uwagi, pomocne przy interpretacji przepisów dotyczących biernego prawa wyborczego. W szczególności Trybunał podkreślił, że prawa wyborcze nie są prawami absolutnymi. Bierne prawo wyborcze może podlegać koniecznym społecznie ograniczeniom i może być poddane bardziej surowym wymaganiom, niż czynne prawo wyborcze. Celem regulacji zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 1 ordynacji było stworzenie gwarancji prawidłowego sprawowania funkcji przez osoby wchodzące w skład organów wykonawczych samorządu terytorialnego. Osoby te powinny charakteryzować się nie tylko tzw. Fachowością, ale także cechami takimi jak: nieposzlakowana opinia, nieskazitelny charakter czy walory moralne (...). Przyjmuje się powszechnie, ze osoby, które popełniły czyn zabroniony przez prawo karne, nie dają takiej samej rękojmi wykonywania obowiązków publicznych jak osoby, które nie popadły w konflikt z prawem karnym. Niewątpliwie zarówno wygaśnięcie mandatu, jak i utrata biernego prawa wyborczego, stanowi daleko idące wkroczenie przez ustawodawcę w materię podmiotowego prawa konstytucyjnego (biernego prawa wyborczego). Jednakże w niektórych wypadkach np. popełnienia przez osobę wybraną przestępstwa i skazania jej prawomocnym wyrokiem sądowym, pozbawienie jej mandatu jest działaniem odpowiadającym powadze sytuacji i chroni wyborców przed przedsięwzięciami jednostki niegodnej zaufania publicznego. Jak wynika z art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. W takiej sytuacji art. 190 ust. 3 Ordynacji wyborczej nakazuje radzie gminy stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego najpóźniej w terminie trzech miesięcy od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. W sytuacji, gdy powyższy obowiązek nie zostanie przez radę gminy zrealizowany, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, zobowiązany jest wydać zarządzenie zastępcze – art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W rozpatrywanej sprawie, nie może zatem budzić wątpliwości, iż na podstawie powyżej wskazanych przepisów zaistniała obligatoryjna przesłanka wygaszenia skarżącemu mandatu radnego Gminy N. D. Rada, pomimo bowiem wyznaczenia przez Wojewodę P. terminu do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu skarżącego, nie podjęła takiej uchwały. Tym samym organ nadzoru - w świetle art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym – nie tylko miał podstawy, ale i był zobowiązany wydać zarządzenie zastępcze, po powiadomieniu Ministra Administracji i Cyfryzacji o zamiarze wydania takiego aktu, co uczyniono w niniejszej sprawie w [...] stycznia 2014r. Należy przy tym podkreślić, że o fakcie takiego powiadomienia, organ nadzoru nie miał obowiązku, wbrew temu co wywodzi autor skargi, informować ani skarżącego, ani Rady Gminy. Przepis art. 98a ust.2 ustawy o samorządzie gminnym jest jednoznaczny w tym zakresie i na jego tle, oraz innych przepisów tej ustawy, nie ma możliwości wyprowadzenia obowiązku organu nadzoru do zawiadamiania radnego (lub rady) o skierowaniu do Ministra Administracji i Cyfryzacji informacji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego. Wystąpienie wojewody do ministra jest bowiem zwykłą informacją (czynnością materialno – techniczną) niepowiązaną z jakimikolwiek aktami sprawy (tak. m.in. WSA w Warszawie w wyroku z 16 września 2009r. VIII SA/Wa 317/09). W tych okolicznościach za całkowicie nieuzasadniony należy uznać zarówno zarzut naruszenia gwarantowanego art. 51 Konstytucji RP prawa do ochrony danych osobowych oraz prawa dostępu osoby do akt jej sprawy uregulowanego w art. 41 pkt 2 Karty Praw Podstawowych. Zaznaczyć jednocześnie należy, jak słusznie podkreślił Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę, iż dla oceny działań organu stanowiącego gminy nie ma znaczenia z jakiego powodu nie podjęto uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego. Fakt zatem braku wymaganej ustawą większości głosów w trakcie przeprowadzanego przez Radę głosowania nad uchwałą, nie miało znaczenia dla pod oceny działań, a raczej ich braku organu stanowiącego Gminy N. D. Należy przy tym wskazać, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje ex lege, zaś uchwała rady gminy ma charakter wyłącznie deklaratoryjny. Potwierdza to jednolite w tym względzie orzecznictwo sądowoadministracyjne, które aprobuje również skład orzekający w niniejszej sprawie (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 31.01.2008 r. II OSK 1599/07, z dnia 1 grudnia 2010r. II OSK 1979/10, oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W orzecznictwie tym przyjmuje się, iż wygaśnięcie mandatu następuje z mocy samego prawa, bezwarunkowo, z dniem wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Konieczne jest jednak urzędowe potwierdzenie skutku prawnego, który nastąpił z mocy prawa, przez właściwy organ i w określonej prawnie formie. Takim aktem urzędowym jest uchwała rady gminy, a jeżeli rada nie podejmie takiej uchwały, pomimo wezwania wojewody, takim aktem jest zarządzenie zastępcze wydane przez wojewodę. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wyjaśnić, iż wydanie zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu ma charakter obligatoryjny i przed wydaniem takiego zarządzenia ustawa nie przewiduje wymogu wysłuchania wyjaśnień radnego (tak m.in. WSA w Kielcach w wyroku z 20 stycznia 2011r. II SA/Ke 777/10. Lex nr 737403). W doktrynie podkreśla się jedynie, że radny powinien mieć możliwość złożenia wyjaśnień przed organem podejmującym uchwałę o wygaśnięciu mandatu, a więc osobiście na posiedzeniu rady lub co najmniej w formie pisemnej. Złożenie wyjaśnień jest jednak prawem, a nie obowiązkiem radnego. Niezłożenie wyjaśnień nie stoi na przeszkodzie podjęciu uchwały o wygaśnięciu mandatu (por. A. Kisielewicz: Komentarz do art.190 ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, [w:] K.W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz: Samorządowe Prawo wyborcze. Komentarz, ABC, Warszawa 2010). Podobne stanowisko prezentowane jest również o orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. II OSK 2445/11). Z akt kontrolowanej sprawy wynika, że Przewodniczący Rady Gminy na posiedzeniu Rady w dniu [...] listopada 2013r. przed podjęciem uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu, umożliwił radnemu M. M. złożenie wyjaśnień w sprawie, z którego to prawa skarżący jednak nie skorzystał, co potwierdza wyciąg z protokołu nr [...] z obrad Sesji VI Kadencji Rady Gminy N. D. z dnia [...] listopada 2013r. W ocenie Sądu również pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 6, 7, 8 i 11 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie. Jak trafnie bowiem zasygnalizowano w odpowiedzi na skargę, ustawodawca w przepisie art. 98a ustawy o samorządzie gminnym nie przewidział w sprawach dotyczących wydawania zarządzeń zastępczych stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z uwagi na brak takiego odesłania zarzuty skargi dotyczące naruszenia w/w przepisów procedury należy uznać za bezpodstawne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.