II SA/Gl 145/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi E.R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. przez Powiat [...] własności nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 60 m2, zajętej pod drogę publiczną. W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez J. R. i E. R. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2012r. sygn. akt I SA/Wa 812/12 oddalił skargę na tę decyzję. Wnioskiem z dnia 2 maja 2013r., przekazanym Staroście [...] zgodnie z właściwością przez Wojewodę [...] przy piśmie z dnia [...] r. nr [...], J. R. i E. R. wystąpili o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość z tytułu zajęcia pod drogę publiczną. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty na rzecz E. R. i J. R. odszkodowania za nieruchomość położoną w R., oznaczoną jako działka nr [...], o pow. 60 m2, z tytułu zajęcia pod drogę publiczną. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wniosek stron o odszkodowanie z dnia 2 maja 2013r. został złożony z uchybieniem terminu, który został określony w przepisie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł obecnie skarżący E. R. wskazując, że nie został w żaden sposób poinformowany o możliwości złożenia wniosku w okresie od 1 stycznia 2001r. do 31 grudnia 2005r. Skarżący zaznaczył również, iż o fakcie zajęcia jego nieruchomości pod drogę dowiedział się dopiero w 2006r. i wtedy niezwłocznie wystąpił do Starosty [...] z żądaniem odszkodowania. Ponadto podniósł zarzut, iż mimo zabrania przez Skarb Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], przez cały czas płacił za nią podatek. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 104, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t. j. - Dz. U. z 2013r. poz. 267), art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) - po rozpatrzeniu odwołania E. R. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że procedura wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte z dniem 1 stycznia 1999r. pod drogi publiczne unormowana została w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz przepisami rozdziału 5 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 73 odszkodowanie ustala się i wypłaca na wniosek właściciela złożony w okresie od 1 stycznia 2001r. do 31 grudnia 2005r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma wobec tego przedmiotu postępowania administracyjnego, a wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Wojewoda wskazał również, że E. R. i J. R. złożyli wniosek o odszkodowanie 9 maja 2013r., a zatem po upływie ustawowego terminu, w związku z czym roszczenie o odszkodowanie wygasło. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów stwierdził, iż pozostają one bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem organy administracji nie mają obowiązku indywidualnego powiadamiania obywateli o obowiązujących przepisach prawa, które ogłaszane są w ogólnodostępnych Dziennikach Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, ani też ewentualnych uprawnionych o terminie składania wniosków o odszkodowanie. Natomiast w zakresie odnoszącym się do kwestii naliczenia podatku gruntowego, wskazał, że organem właściwym do złożenia wniosku o ewentualny zwrot wpłaconego przez skarżącego podatku jest Prezydent Miasta C. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł E. R. zarzucając, że jest ona niewłaściwa, niezgodna ze stanem faktycznym i prawnym. Wskazał, że działka Nr [...] została faktycznie zajęta pod drogę publiczną dopiero w końcu 2005r., o czym dowiedziałem się na początku 2006r. i wystosował wówczas pismo do Starosty [...], wnosząc o wypłacenie odszkodowania. Natomiast zmiana stanu prawnego w/w działki nastąpiła dopiero decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. o czym dowiedział się dopiero w dniu 25 kwietnia 2013r. otrzymując z Sądu Rejonowego w C. zawiadomienie z dnia 19 kwietnia 2013 r. o dokonaniu z urzędu wpisu w księdze wieczystej dotyczącego zmiany prawa własności działki nr [...]. W związku z tym ponownie wystąpił w dniu 02 maja2013r. do Starosty [...] o wypłatę odszkodowania za zajętą pod drogę publiczną działkę. Ponownie wskazał, że cały czas do dnia dzisiejszego opłaca jako właściciel tej działki stosowne podatki i ponosi wszelkie koszty związane z jej utrzymaniem. Nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, że organ administracji państwowej nie ma obowiązku indywidualnego powiadamiania obywateli o obowiązkach i przepisach prawa publikowanych w ogólnodostępnych Dziennikach Ustaw. Powołał się również na konstytucyjną zasadę równości wszystkich obywateli wobec prawa oraz wskazał, że wniosek z dnia 10 lipca 2006r. dotyczył tej samej działki, natomiast faktycznie omyłkowo został wskazany w nim inny numer działki. Zarzucił również organom prowadzącym postępowanie, ze nie podjęły wszystkich niezbędnych działań do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie przez sąd, że powinno być wypłacone odszkodowanie za zajętą pod drogę działkę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko i argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. W toku postępowania sądowego skarżący podtrzymał treść skargi i wskazał, że w stosunku do przedmiotowej działki tutejszy sąd wydał już pozytywny dla niego wyrok w dniu 30 lipca 2008r. Nadto ponownie wskazał, że przez cały czas do 2005r. użytkował przedmiotową nieruchomość. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności decyzji organów administracji umarzających postępowanie administracyjne o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę zajętą pod drogę publiczną. Podstawę prawną zakwestionowanych przez skarżącego rozstrzygnięć stanowi art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z art. 105 § 1 k.p.a. W myśl art. 73 ust. 4 w związku z ust. 1 i 2 ustawy, odszkodowanie za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Zgodnie z powyższym, przesłankami uzyskania odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną są: 1) pozostawanie w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomości nie stanowiącej własności Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, zajętej pod drogę publiczną, we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, 2) złożenie wniosku o odszkodowanie przez byłego właściciela nieruchomości w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Termin określony w pkt 2 jest ustawowym terminem prawa materialnego. Nie może być zatem ani przywrócony, ani też przedłużony bądź skrócony. Potwierdza to zdanie drugie art. 73 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym, po upływie tego okresu roszczenie o odszkodowanie wygasa. W konsekwencji przyjąć należy, iż ustalenie odszkodowania nie następuje z urzędu, lecz jedynie na wniosek złożony najpóźniej w dniu 31 grudnia 2005 r. (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 394/06, LEX nr 348011; z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1410/09 dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie jest przy tym istotne, kiedy została wydana decyzja wojewody potwierdzająca przejście własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, gdyż decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, stwierdzający istniejący stan prawny, nie zaś prawokształtujący. Przejście własności nieruchomości pozostającej w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiącej ich własności, a zajętej pod drogę publiczną, następowało z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa. Skutek przejścia własności przedmiotowej nieruchomości następował zatem niezależnie od tego, czy i kiedy decyzja potwierdzająca tę okoliczność została wydana. Powyższy kierunek wykładni art. 73 ust. 4 ustawy potwierdził Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 19 maja 2011 r., K 20/09, (OTK-A 2011/4/35) oraz we wcześniejszych wyrokach: z dnia 15 września 2009 r., P 33/07( OTK-A 2009/8/123), oraz z dnia 20 lipca 2004 r., SK 11/02 uznał art. 73 ust. 4 ustawy za zgodny z Konstytucją. W wyroku z dnia 15 września 2009 r., P 33/07, Trybunał jednoznacznie przesądził, że art. 73 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Trybunału z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie SK 11/02, zgodnie z którym art. 73 ust. 4 ustawy nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Skoro ustawodawca zdecydował, że wywłaszczenie nastąpiło 1 stycznia 1999 r., to każdy były właściciel nieruchomości miał możliwość zgłoszenia żądania odszkodowania w zakreślonym przez prawo terminie. Stan prawny wyraźnie bowiem wskazuje, że wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji wojewody. Zgłoszenie w określonym przez art. 73 ust. 4 ustawy okresie wniosku było wystarczającą czynnością by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wydane w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji są zgodne z prawem. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wniosek E. R. i J. R. o wypłatę odszkodowania za przejęcie na własność Powiatu [...], zajętej pod dawną drogę wojewódzką działki nr [...], został złożony w dniu 2 maja 2013 r., a zatem po upływie terminu o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy. Nawet gdyby przyjąć, zgodnie z tym co twierdzi skarżący, że pierwotnie wniosek o wypłatę odszkodowania złożył już w dniu 10 lipca 2006r., to również ten wniosek złożony został po upływie wskazanego w ustawie terminu, który upłynął z dniem 31 grudnia 2005r. W konsekwencji powyższego postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organy administracyjne przepisów postępowania, poprzez pominięcie art. 7, 8, 9 k.p.a. stwierdzić należy, że zarzuty te nie zasługiwały na uwzględnienie. Zgodzić się przy tym należy ze stanowiskiem Wojewody, że z obwiązujących przepisów prawa nie można wyprowadzić powszechnego obowiązku informowania właścicieli nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa lub gminę w trybie przewidzianym w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, o przysługującym im roszczeniu odszkodowawczym jeszcze przed wszczęciem postępowania w tej sprawie. Powyższe uprawnienie uregulowane zostało w powszechnie obowiązującym, opublikowanym akcie prawnym i to jedynie od woli uprawnionego z tego tytułu podmiotu zależało, czy z prawa tego skorzysta i złoży w tym zakresie stosowny wniosek. W związku z powyższym uznać należy, że organy orzekające wbrew zarzutom skargi nie naruszyły ani przepisów prawa materialnego prawidłowo zastosowanych w niniejszej sprawie, ani też zasad ogólnych określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Kolejnym zarzutem skargi było pozostawanie przedmiotowej działki w faktycznym władaniu skarżącego do 2005r. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nabycie z mocy prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające następuje wyłącznie wówczas, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione są łącznie przesłanki: zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego oraz braku przysługiwania praw własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego. Ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera normatywnie zdefiniowanego pojęcia "władanie nieruchomością", dlatego dla uznania, że dana nieruchomość pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu publicznoprawnym podstawowe znaczenie ma czy zostało wykazane, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, działając przez swoje jednostki organizacyjne, w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną wykonywały faktyczne czynności związane z jej utrzymaniem, konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r., I OSK 1471/07 dostępny : www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. stwierdzającej nabycie przedmiotowej działki, decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] r. utrzymującej w mocy tę decyzję oraz wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2012r., sygn. akt I SA/Wa 812/12 oddalającym skargę na tę decyzję, działka o nr [...] w dniu 31 grudnia 1998r. pozostawała we władaniu publicznoprawnym i wchodziła w skład pasa drogowego drogi wojewódzkiej. Okoliczność ta potwierdzona została dokumentami w postaci: protokołu granicznego wraz ze szkicem polowym, mapą zasadniczą z zaznaczonymi granicami pasa drogowego oraz umową zawartą na zimowe utrzymanie dróg wojewódzkich. Odnosząc się do kwestii ponoszenia przez skarżącego kosztów związanych z utrzymanie przedmiotowej nieruchomości, w szczególności płaceniem podatku od nieruchomości, stwierdzić należy, że okoliczność ta może być przedmiotem odrębnego postępowania o ewentualny zwrot nienależnego podatku, a właściwym organem w tym zakresie będzie Prezydent Miasta C. Wskazać należy również, ze sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonych decyzji wydanych przez organy administracji publicznej w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, natomiast nie zajmuje się merytorycznym rozstrzyganiem spraw, stąd wniosek skarżącego o stwierdzenie obowiązku wypłaty odszkodowania nie mógł być przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).