I SA/Wa 1836/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędzia WSA Bożena Marciniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Miasta [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] Wojewoda [...] na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółdzielni [...] z siedzibą w Wa. uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]orzekającą o odmowie przyznania odszkodowania za grunt położony w W. przy ulicy [...], oznaczony w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...]o pow. [...] m2 z obrębu [...], uregulowany w księdze wieczystej [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: [...] Spółdzielnia [...] z siedzibą w W. (dalej jako [...] Spółdzielnia [...]) wnioskiem z dnia [...] października 2008 r. wystąpiła do Prezydenta [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania za pozbawienie jej prawa własności gruntu oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr ewidencyjny [...], z obrębu [...], o powierzchni [...] m2, położnego w W. przy ul. [...]. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] po rozpatrzeniu ww. wniosku odmówił przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, a Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółdzielni [...] decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] utrzymał orzeczenie organu I w mocy. Na skutek skargi [...] Spółdzielni [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 673/10 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji słusznie ustaliły, iż w sprawie nie ma zastosowania art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – dalej jako u.g.n., gdyż zgromadzony materiał dowodowy niewątpliwie dowodzi, iż działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] wydzielona decyzją podziałową Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] nie była przeznaczona pod drogę publiczną. Tym samym nie przeszła na własność podmiotu publicznoprawnego. Zdaniem Sądu organy pominęły jednak fakt, że [...] Spółdzielnia [...] we wniosku z dnia 3 października 2008 r., uzupełnionym pismem z dnia 30 kwietnia 2009 r. wskazywała na przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. żądając przyznania odszkodowania za grunt stanowiący po wyżej wskazanym podziale fragment drogi ogólnodostępnej, zapewniającej nieograniczonej liczbie osób dojazd do usytuowanych w pobliżu ulic B. Z. i P. G. W ocenie Sądu skutkuje to odebraniem stronie skarżącej prawa użytkowania wieczystego i nakłada obowiązek wypłaty odszkodowania co wynika z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1995 r. nr 36, poz. 175 ze zm.) (dalej jako Konwencja). W ocenie Sądu organy nie wzięły pod uwagę i nie oceniły należycie wyżej wskazanych okoliczności w kontekście wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce. W orzeczeniu tym Trybunał uznał za zasadne przyznanie zadośćuczynienia pieniężnego w sprawie, w której odmówiono stronie odszkodowania za grunt wydzielony pod drogi. Trybunał uznał, że doszło do naruszenia prawa do poszanowania własności skarżących oraz naruszenia prawa do naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji, skoro skarżący – w wyniku odmowy uznania przez władzę gruntu na którym urządzono drogi wewnętrzne (art. 98 ust. 1 u.g.n.) – nie mogli efektywnie czerpać korzyści ze swojej własności i musieli znosić, że nieruchomości te są przedmiotem publicznego użytku, a także ponosić koszty ich budowy i utrzymania. Sąd podkreślił również, że w wyroku tym zwrócono uwagę na zagadnienie faktycznego przeznaczenia gruntu na cel publiczny (drogi ogólnodostępne), skoro nieogrodzone w ramach osiedla mieszkaniowego drogi wewnętrzne, w wyniku połączeń z istniejącą siecią dróg nie służyły tylko mieszkańcom osiedla mieszkaniowego lecz w rzeczywistości stały się drogami publicznymi przeznaczonymi do użytku przez nieograniczoną liczbę osób (zapisy planu miejscowego nie przewidywały przeznaczenia tego gruntu pod drogi publiczne). Sąd zauważył również, że w kontekście powołanego wyroku znaczenie ma fakt doprowadzenia przez władzę publiczną do sytuacji, gdy właściciel nie mając wpływu na zmianę przeznaczenia gruntu w planie miejscowym nie może efektywnie korzystać ze swojego prawa z wyłączeniem innych osób ponosząc koszty utrzymania gruntu, a z drugiej strony gmina realizuje na tym gruncie swe zadania własne kosztem podmiotu prawa prywatnego i bez zapewnienia mu stosownej rekompensaty. Sąd zwrócił również uwagę, że w ocenie Trybunału zakaz pozbawienia własności należy odnieść także do sytuacji użytkownika wieczystego gruntu. Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zalecił, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśnić, czy działka nr [...]jest częścią drogi wewnętrznej (według § 50 ust. 2 tiret piąty planu miejscowego z 2002 r. ul. [...] ma status drogi dojazdowej o szerokości [...] m.), która ma charakter ogólnodostępny dla nieokreślonej liczby użytkowników, czy droga ta jest połączona z siecią dróg publicznych i czy gmina wykonuje na niej swe zadania własne. Jak również nakazał, aby po dokonaniu tych ustaleń ocenić czy w sprawie doszło do naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji i czy w związku z tym należy się wnioskodawcy stosowne odszkodowanie na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Rozpoznając ponownie sprawę Prezydent [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] odmówił przyznania [...] Spółdzielni [...] odszkodowania za przedmiotowy grunt. Organ stwierdził w uzasadnieniu, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n. ponieważ sporny grunt wydzielony decyzją podziałową Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] nie był przeznaczony pod drogę publiczną, ale pod ciąg pieszo-rowerowy, który nie posiada statusu drogi publicznej. Ponadto w ocenie organu nie zostały spełnione przesłanki do ustalenia odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., skoro działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] nie była przeznaczona na cel publiczny, w związku z powyższym nie nastąpiło wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego przysługującego [...] Spółdzielni [...] do spornego gruntu. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółdzielni [...], Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolejną decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Prezydent [...] orzekł o odmowie przyznania odszkodowania za grunt położony w W. przy ulicy [...], oznaczony w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] nr z obrębu [...], uregulowany w księdze wieczystej [....]. Organ pierwszej instancji stwierdził w uzasadnieniu, iż w sprawie nie ma zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n., ponieważ sporny grunt wydzielony decyzją podziałową Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] nie był przeznaczony pod drogę publiczną ale pod ciąg pieszo-rowerowy, który nie posiada statusu drogi publicznej, jak również w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do ustalenia odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., bowiem działka ewidencyjna nr [...]o pow. [...] nr z obrębu [...] nie była przewidziana na cel publiczny. Od powyższej decyzji [...] Spółdzielnia [...] wniosła odwołanie do Wojewody [...] domagając się jej uchylenia i wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki. Spółdzielnia zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 1 Protokołem nr 1 Konwencji poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że Spółdzielnia nie została pozbawiona prawa użytkowania wieczystego działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] pomimo, że sporny grunt został wydzielony decyzją podziałową Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. pod powszechnie dostępny ciąg pieszo-rowerowy, urządzony i utrzymywany przez Miasto [...], wchodzący w skład sytemu ścieżek rowerowych łączących ulice Ks. [...]. Powyższe okoliczności powinny wiązać się z obowiązkiem ustalenia odszkodowania za ingerencję w możliwość swobodnego i nieograniczonego korzystania z tego gruntu. W toku postępowania odwoławczego Wojewoda [...] na wstępie zaznaczył, że z uwagi na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 673/10 w sprawie ma zastosowanie przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Dlatego też prowadząc ponownie postępowanie w sprawie, co do zasady, nie może czynić ustaleń sprzecznych z wskazaniami i oceną wyrażoną w uzasadnieniu tego wyroku, skoro jest on nią związany. W ocenie organu odwoławczego Prezydent [...] w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] nie uwzględnił oceny prawnej, jak i wskazań, co do dalszego postępowania, zawartych w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewoda [...] zauważył, że w przedmiotowej sprawie podstawę do ustalenia odszkodowania stanowił art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. W związku z tym za przepisy nakazujące w tym przypadku wypłatę odszkodowania należy uznać art. 21 ust. 2 Konstytucji precyzujący, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem oraz na podstawie art. 91 ust. 1, art. 91 ust. 2 w związku z art. 241 ust. 1 Konstytucji RP oraz wskazany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2010 r., art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji. W ocenie Wojewody [...] nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie doszło do publicznoprawnego pozbawienia praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a stosownie do art. 44, art. 140, art. 233 i art. 236 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny pozbawienie własności należy odnieść również do użytkownika wieczystego gruntu. Organ wskazał, że w wyniku podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu ewidencyjnego [...], wydzielono działkę ewidencyjną nr [...]o pow. [...] m2 z przeznaczeniem pod ciąg pieszo-rowerowy na skutek czego dotychczasowy użytkownik wieczysty – [...] Spółdzielnia [...]- został pozbawiony prawa do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób. Wojewoda [...] przyznał, że wprawdzie sporna działka stanowi obecnie fragment ciągu pieszo-rowerowego, który stosownie do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 Nr 19, poz. 115 ze zm.) nie posiada statusu drogi publicznej i w myśl art. 6 u.g.n. nie stanowi celu publicznego, to jednak ciąg ten nie ma charakteru wewnętrznego i nie służy tylko mieszkańcom budynków [...] Spółdzielni [...]. Stał się on w pełni drogą o charakterze publicznym, jest dostępny dla każdego, kto chce z niego korzystać. Organ zauważył również, że Miasto [...] wykonuje swoje zadania w zakresie sprzątania oraz bieżących napraw nawierzchni tego ciągu i jego oznakowania. Zatem brak statusu kategorii drogi publicznej nie może pozbawiać odwołującego się prawa dochodzenia odszkodowania za część gruntu znajdującego się w jego użytkowaniu wieczystym, który wchodzi w skład ciągu komunikacyjnego powiązanego z siecią dróg publicznych. Wojewoda [...] zauważył, że w tym przypadku, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 czerwca 2010 r., właśnie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji, są tymi obowiązującymi przepisami, które nakazują ustalenie odszkodowania za władcze przejęcie nieruchomości, jeżeli nawet nie była ona przewidziana pod drogę publiczną przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. Jest tak, gdyż w rozpoznawanej sprawie doszło do wywłaszczenia użytkownika wieczystego – [...] Spółdzielni [...], ponieważ podmiot ten pozbawiony został prawa użytkowania wieczystego działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...]m2 z obrębu [...], przeznaczonej pod ciąg pieszo-rowerowy o charakterze publicznym (dostępny dla nieograniczonej liczby osób, z którego były użytkownik wieczysty nie może czynić żadnego użytku, ani w żaden sposób nim rozporządzać). Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, sprawa odszkodowania za grunt położony w W. przy ulicy [...], oznaczony w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], rozstrzygnięta została przez Prezydenta [...] z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wojewoda [...] wskazał również, że operat szacunkowy sporządzony w sprawie w dniu [...] kwietnia 2012 r., przez rzeczoznawcę majątkowego P. C., zgodnie z art. 156 u.g.n. stracił swoją przydatność i nie może obecnie stanowić podstawy do wydania stosownej decyzji. Mając na uwadze powyższe Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Na powyższą decyzję Miasto [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie: - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uchylenie decyzji Prezydenta [...] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania pomimo braku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) poprzez błędne przyjęcie, że organ I instancji nie uwzględnił oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 673/10 w sytuacji, gdy Prezydent [...] uzupełnił materiał dowodowy i dokonał ustaleń stosownie do wytycznych tego Sądu, - art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) - dalej jako u.g.n. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że uczestnik postępowania [...] Spółdzielnia [...] została pozbawiona praw do nieruchomości i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma w tej sprawie zastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wbrew stanowisku Wojewody [...] organ pierwszej instancji w całości zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 673/10. Skarżący zauważył, że w sprawie nie może znaleźć zastosowania przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Podkreślił, że na dzień wydania decyzji podziałowej Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. prawo użytkowania wieczystego należało w całości do [...] Spółdzielni [...]. Natomiast na dzień 18 czerwca 2012 r. ujawnione były oprócz udziału [...] Spółdzielni [...] udziałów związanych z wyodrębnionymi lokalami w prawie użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę ewidencyjną [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2. Spowodowane to zostało wyodrębnieniem lokali pod dacie wydania decyzji podziałowej i sprzedażą przez spółdzielnię wraz z tymi lokalami udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Zdaniem skarżącego oznacza to, że Spółdzielnia po decyzji podziałowej nadal dysponuje gruntem rozporządza nim. Skarżący uważa również, że ciąg pieszo - rowerowy znajdujący się na działce [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 służy przede wszystkim dla zaspokojenia potrzeb członków [...] Spółdzielni [...] oraz ich rodzin oraz umożliwia prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków położonych obok przedmiotowej działki zarówno mieszkańcom jak i ich gościom. Ciąg ten w części zajęty jest pod zieleń i połączony z dojściami do wielorodzinnych budynków Spółdzielni. Przedmiotowa działka ewidencyjna nadal pozostaje w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni i właścicieli wyodrębnionych lokali. Skarżący zwrócił również uwagę, że z oględzin przedmiotowej nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2011 r. wynika, że Spółdzielnia oraz mieszkańcy budynków, nie przestali z niej korzystać, a ciąg pieszo -rowerowy ma szerokość ok. [...] m i jest wyłożony kostką betonową. Od strony parku wzdłuż ciągu pieszo-rowerowego znajduje się infrastruktura parkowa w postaci ławeczek parkowych, drewnianych na stelażu metalowym oraz koszy na śmieci. Ciąg pieszo-rowerowy jest na bieżąco odśnieżany przez Spółdzielnię Mieszkaniową. Dlatego też zdaniem Miasta [...] wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. dotyczył innego stanu faktycznego i nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Organ potrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Sąd, w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Dokonując w powyższym zakresie zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stanowi przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu nie doszło do wypełnienia dyspozycji przedmiotowego przepisu. Termin "pozbawienie praw do nieruchomości" może oznaczać każde działanie władcze przynoszące skutek w postaci odebrania praw do nieruchomości podmiotom, którym one przysługiwały, a nie tylko takie działania, jakie w komentowanej ustawie zostały zakwalifikowane do kategorii wywłaszczania, ewentualnie określone jako ograniczanie praw do nieruchomości lub ograniczanie sposobu korzystania z nieruchomości. [...] Spółdzielnia [...] występując o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m 2 podnosiła argument, że wydzielona działka stanowi ogólnie dostępną drogę, przeznaczoną do użytku nieograniczonej liczby osób, mimo, że nie stanowi ona drogi publicznej. Ogólna dostępność ciągu pieszo-rowerowego w żaden sposób zdaniem Sądu nie pozbawiła Spółdzielni praw do nieruchomości a nawet ich nie ograniczył. Spółdzielnia bowiem swobodnie, w ramach przysługującego jej prawa rozporządziła przedmiotową nieruchomością dokonując sprzedaży lokali mieszkalnych wraz z udziałami w prawie wieczystego użytkowania przedmiotowego gruntu. Mieszkańcy Spółdzielni nadal z przedmiotowego ciągu korzystają, natomiast podkreślić należy za organem I instancji, że ciąg ten służy przede wszystkim mieszkańcom budynków Spółdzielni zaspakajając potrzeby członków Spółdzielni i ich rodzin. Bezspornym jest, że na przedmiotowym gruncie nie została ustanowiona żadna służebność gruntowa. Organ I instancji rozpoznając przedmiotową sprawę ponownie, w wyniku uchylenia decyzji poprzednio wydanych, przez WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 673/10 ustalił, że działka o numerze [...] znajduje się w środku istniejącego ciągu pieszo-rowerowego, nie znajduje się w wykazie dróg publicznych, wykorzystywana jest przede wszystkim jako ciąg komunikacyjny przez mieszkańców budynków [...] Spółdzielni [...]. Szerokość ciągu wynosi [...] metrów, wyłożony jest kostką betonową i nie służy do poruszania się po niej samochodów. Od strony osiedla mieszkaniowego ciąg jest oświetlony latarniami ulicznymi, wzdłuż ciągu od strony parku znajduje się infrastruktura parkowa w postaci ławek i koszy na śmieci. Spółdzielnia (użytkownik wieczysty) odśnieża ciąg, gmina(właściciel) dokonuje bieżących napraw nawierzchni, dokonuje sprzątania i jego oznakowania bez realizacji transportu zbiorowego. Ciąg wchodzi w skład większego ogólnodostępnego ciągu pieszo-rowerowego pomiędzy ulicą [...]. Zdaniem Sądu rację ma skarżący podzielający stanowisko organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania art. 98 u.g.n., gdyż grunt ten nie był przeznaczony pod drogę publiczną (cel publiczny), ciąg pieszo-rowerowy nie znajduje się w wykazie dróg publicznych – nie posiada statusu drogi publicznej, a w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 roku nie stanowi drogi. Podkreślić należy jednocześnie, że w wypadku poczynienia nakładów na przedmiot stanowiący prawo wieczystego użytkowania – tu w postaci ułożenia kostki brukowej czy drobnej infrastruktury parkowej (ławki, kosze, oświetlenie) może ewentualnie skutkować rozliczeniami natury cywilistycznej w zakresie poczynionych nakładów. Co do zarzutu naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. to stwierdzić należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym (por. postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 207/14 baza wyroków NSA www.nsa.gov.pl), że w przedmiotowej sprawie Prezydent [...] działał jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Należy przy tym zwrócić uwagę, że status miasta na prawach powiatu jest złożony, gdyż z jednej strony wykonuje wszystkie funkcje gminy, a z drugiej strony realizuje zadania powiatowe. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz.U. Nr 103, poz. 652) Miasto [...] jest miastem na prawach powiatu. Oznacza to, że Prezydent [...] występować może w dwojakiej roli, jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej oraz jako organ wykonawczy gminy i reprezentujący gminę na zewnątrz. I tak jest w niniejszej sprawie. Skład orzekający w tej sprawie odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uchwale siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt. OPS 1/03 (ONSA 2003 r. Nr 4 poz. 115), że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Reasumując zdaniem Sądu organ I instancji szczegółowo odniósł się do wytycznych zamieszczonych w wyrokach WSA z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 673/10, przeprowadził wymagane nimi postępowanie dowodowe i doszedł do prawidłowo i logicznie uzasadnionych wniosków. Organ II instancji błędnie przyjął, że w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie przepis art.129 ust.5 pkt 3 u.g.n., bowiem Spółdzielnia w opisanych okolicznościach faktycznych i prawnych nadal dysponuje przedmiotowym gruntem i rozporządza nim, natomiast działka stanowiąca ciąg pieszo - rowerowy służy przede wszystkim mieszkańcom Spółdzielni, zaspokajając ich potrzeby zgodnie z przepisami ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (art.1 ust.1 ustawy) Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. dotyczył drogi wewnętrznej stąd nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Wobec powyższego Sąd uznał, że naruszenie prawa materialnego przez organ II instancji w postaci art.129 ust.5 pkt 3 u.g.n. skutkować winno uchyleniem zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).