I SA/Wa 673/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Gabriela Nowak Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] odmawiającą przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m². Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Prezydent W., po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia [...] października 2008 r. w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za pozbawienie prawa własności gruntu o powierzchni [...] m², oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna o nr [...] z obrębu [...] położonego w W. przy ul. [...], decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] odmówił przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Odwołanie od w/w decyzji wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu obrazę: przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, 10 § 1, 77 § 1 i 4 Kpa oraz przepisów prawa materialnego – art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn, jednocześnie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Prezydentowi W. do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...]. Organ odwoławczy ustalił, że decyzją podziałową z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] Prezydent W. na podstawie art. 95 pkt 4 i 7, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1 i 1a, art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej ugn); art. 104 Kpa oraz art. 40 i 41 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 4 poz. 27 ze zm.), na wniosek [...] Spółdzielni Mieszkaniowej (użytkownika wieczystego nieruchomości), zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW Nr [...]cz., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] m2 (własność Miasta W. – dawniej Gminy W. [...]) na projektowane działki m.in. działkę nr [...] o pow. [...] m2 przy ul. [...] – ul. [...]. Zgodnie z w/w decyzją na działce nr [...] oraz nr [...] z KW Nr [...] z obrębu [...] należało ustanowić służebność gruntową, polegającą na prawie przejścia i przejazdu ciągiem pieszym i ścieżką rowerową, celem zachowania drożności przebiegu. W uzasadnieniu Wojewoda [...] ustalił, że z analizy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż działka nr [...], przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, oznaczoną na rysunku planu MW3. W obrębie terenów zabudowy mieszkaniowej i terenów zieleni publicznej wyznacza się przebiegi ważniejszych ciągów pieszych i promenad. Ciągi, o których mowa, muszą mieć szerokość minimum 2,5 metra; obowiązuje zachowanie drożności ich przebiegu (zakaz zabudowy lub przegradzania) i zapewnienie czytelnych połączeń z układem pieszym na terenach ciągów komunikacyjnych. Ustala się system ścieżek rowerowych, prowadzonych na terenach ciągów komunikacyjnych oraz w terenach zieleni publicznej. Przebieg ścieżki rowerowej i ciągu pieszego na odcinku przedmiotowej działki pokrywa się z przebiegiem ulicy [...]. Działka nr [...] nie została wydzielona pod drogę publiczną w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Na przedmiotowej działce została ustanowiona służebność gruntowa. Jednocześnie organ wyjaśnił, że o tym, kiedy droga może zostać uznana za drogę publiczną decydują zapisy planu zagospodarowania przestrzennego, jak również podjęcie przez gminę uchwały o zaliczeniu drogi do dróg gminnych (art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] Wojewoda [...]wskazał, że zgodność podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 93 ust. 1 i 2 ugn) dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Oznacza to, że przy zatwierdzeniu i opiniowaniu projektu podziału (art. 93 ust. 4) organ zobowiązany jest przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt podziału nieruchomości realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu. Ocena ta powinna dotyczyć całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2355/05 Lex nr 235307). Organ wojewódzki wziął pod uwagę pismo Biura [...] Architekta Miasta, Delegatura w [...], z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...], który to organ zaopiniował zgodność projektowanego podziału, dotyczącego korekty linii rozgraniczającej teren ciągu pieszego wraz ze ścieżką rowerową oraz wydzieleniem działki zabudowanej budynkami mieszkalnymi, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w myśl art. 93 ust. 1 i 4 ugn. W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że na gruncie rozpatrywanej sprawy, aby doszło do ustalenia na rzecz strony skarżącej odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n, działka nr [...] musiałaby zostać wydzielona pod drogi publiczne i w wyniku tego podziału przejść na własność [...] W. z mocy prawa. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie w wyniku podziału nieruchomości dokonanego ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] nie nastąpiło z mocy prawa przejście własności działki nr [...] na rzecz Miasta W. Użytkownik wieczysty – [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa nie utraciła prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości. Ponadto teren objęty podziałem nie przewidywał drogi publicznej (celu publicznego) na w/w działce. Tym samym nie było podstaw do przyznania skarżącej odszkodowania. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, reprezentowana przez adw. K.K., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, 77 § 1 i 4 Kpa, mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji poprzez nieuwzględnienie faktu, że z wypisu z rejestru gruntów, jak i z wyrysu z mapy ewidencyjnej działki nr [...] wynika, iż jest ona przeznaczona pod drogę, a nadto nie wzięciu pod uwagę, iż ulica [...] jest ogólnodostępna i służy nieograniczonej liczbie użytkowników; 2) prawa materialnego – art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn poprzez odmowę przyznania odszkodowania za w/w grunt, podczas gdy z w/w przepisu interpretowanego łącznie z art. 98 ust. 3 ugn i art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.) wynika, że odszkodowanie przysługuje w przypadku, gdy w wyniku podziału nieruchomości zostaje wydzielona działka, stanowiąca drogę ogólnodostępną przeznaczoną do użytku nieograniczonej liczby osób, mająca połączenie z siecią dróg publicznych. W skardze Spółdzielnia wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] oraz przekazanie sprawy Prezydentowi W. do ponownego rozpatrzenia; 2) zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi z dnia [...] marca 2010 r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, reprezentowana przez adw. K.K. podniosła, że przedmiotowa działka stanowi drogę publiczną bowiem: 1) z wpisu z rejestru gruntów, jak i wyrysu z mapy ewidencyjnej działki nr [...] wynika, że jest ona przeznaczona pod drogę, 2) droga ta nosi nazwę ulicy [...], 3) droga ta jest położona pomiędzy ulicami: [...], 4) droga ta jest ulicą ogólnodostępną, służącą nieograniczonej liczbie użytkowników. Zdaniem skarżącej o tym, czy droga ma charakter drogi publicznej nie rozstrzyga tylko plan zagospodarowania przestrzennego albo fakt zakwalifikowania ulicy do którejkolwiek z kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, lecz to, czy droga taka jest ogólnodostępna i połączona z siecią dróg publicznych, a nadto służy nieograniczonej liczbie użytkowników. Skarżąca zauważyła, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu ukształtował się pogląd, że dla oceny statusu prawnego danej nieruchomości podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, a zasady jej użytkowania i dostępności (wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1834/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 585/09; wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce, sygn. 22531/05). Z orzeczeń tych wynika, że wydzielenie w drodze podziału działki, nie stanowiącej drogi publicznej, lecz ogólnodostępną drogę wewnętrzną, jest pozbawieniem prawa własności w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i implikuje konieczność ustalenia odszkodowania. Strona stwierdziła, powołując się na w/w orzecznictwo, że drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom domów wybudowanych przez dewelopera, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Poprzez istnienie otwartego dostępu do nich różnią się od dróg typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane jedynie przez mieszkańców osiedli zamkniętych ogrodzeniem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodzić należy się z Prezydentem W. i Wojewodą [...], że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ – jak wynika z akt sprawy (decyzja podziałowa z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...], odpis zupełny z Kw nr [...], ostateczna decyzja podziałowa z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...], pismo Urzędu Miasta W. z dnia [...] października 2008 r., nr [...], § 50 uchwały Rady Gminy W. [...] z dnia [...] września 2002 r., Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" – Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]) działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 nie została wydzielona pod drogę publiczną i w związku z tym nie stała się z mocy prawa własnością podmiotu publicznoprawnego. Sąd zauważa, że [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa we wniosku z dnia [...] października 2008 r. uzupełnionym pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. domagała się ustalenia odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn, wskazując, że działka nr [...], której użytkownikiem wieczystym jest Spółdzielnia, stanowi fragment drogi ogólnodostępnej – ul. [...] zapewniającej dojazd do ul. [...] i ul. [...]. Zdaniem Spółdzielni zapewnienie nieograniczonej liczbie osób przejazdu poprzez działkę nr [...] do wskazanych wyżej ulic skutkuje pozbawieniem wnioskodawcy prawa użytkowania wieczystego (prawa własności) w rozumieniu art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), za co użytkownikowi wieczystemu należy się odszkodowanie. W ocenie Sądu, wskazane wyżej okoliczności zostały zupełnie pominięte przez organy orzekające o ustaleniu odszkodowania. Zarówno Prezydent W. jak i Wojewoda [...] uzasadnili swe negatywne dla skarżącej rozstrzygnięcie brakiem przeznaczenia działki nr [...] (w sensie formalnym) na cel publiczny. Uszło jednak uwadze organów, że w wyroku z dnia 6 listopada 2007 r. wydanym w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce Europejski Trybunał Praw Człowieka (skarga nr 22531/05) uznał, za zasadne przyznanie zadośćuczynienia pieniężnego, w sprawie, w której odmówiono stronie odszkodowania za grunt wydzielony pod drogi. W orzeczeniu tym Trybunał stwierdził, że doszło do naruszenia prawa do poszanowania własności skarżących oraz naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), skoro skarżący – w wyniku odmowy uznania przez władzę gruntu na którym urządzono drogi wewnętrzne za wywłaszczonego (art. 98 ust. 1 ugn) – nie mogli efektywnie czerpać korzyści ze swojej własności i musieli znosić, że nieruchomości te są przedmiotem publicznego użytku, a także ponosić koszty ich budowy i utrzymania. W wyroku tym zwrócono uwagę na zagadnienie faktycznego przeznaczenia gruntu na cel publiczny (drogi ogólnodostępne), skoro nieogrodzone w ramach osiedla mieszkaniowego drogi wewnętrzne, w wyniku połączeń z istniejącą siecią dróg nie służyły tylko mieszkańcom osiedla mieszkaniowego, lecz w rzeczywistości stały się drogami publicznymi przeznaczonymi do użytku przez nieograniczoną liczbę osób (zapisy planu miejscowego nie przewidywały przeznaczenia tego gruntu pod drogi publiczne). Trzeba wskazać, że organy władzy publicznej obowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 Kpa). Tymczasem będący podstawą orzekania przez ETPCz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, stanowi, iż każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Konwencja ta jak i Protokół Nr 1 do tej Konwencji, jako ratyfikowane umowy międzynarodowe, na podstawie art. 91 ust. 1 Konstytucji RP stanowią nie tylko część krajowego porządku prawnego, lecz podlegają stosowaniu wprost (art. 91 ust. 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji RP), także w sprawach dotyczących ograniczania i pozbawiania praw do nieruchomości wynikających z Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można się przy tym zgodzić z Wojewodą [...], że dla oceny sprawy w kontekście art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności ma sam fakt braku formalnego odebrania Spółdzielni prawa do władania przedmiotowym gruntem (poprzez ustanowienie służebności). Z punktu widzenia powołanego wyżej wyroku ETPCz znaczenie ma fakt doprowadzenia przez władzę publiczną do sytuacji, gdy właściciel nie mając wpływu na zmianę przeznaczenia gruntu w planie miejscowym nie może efektywnie korzystać ze swojego prawa z wyłączeniem innych osób, ponosząc koszty utrzymania gruntu, a z drugiej strony gmina realizuje na tym gruncie (często w dłuższym okresie czasu) swe zadania własne (np. w zakresie dróg publicznych i transportu zbiorowego), kosztem podmiotu prawa prywatnego i bez zapewnienia mu stosownej rekompensaty. W ocenie Sądu, art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności statuujący prawo każdej osoby do poszanowania mienia (mieniem jest własność i inne prawa majątkowe – art. 44 K.c.) i – co do zasady - zakaz pozbawiania własności należy odnieść także do sytuacji użytkownika wieczystego gruntu. Treść prawa użytkowania wieczystego, choć ograniczona w czasie, (art. 233 i art. 236 K.c.) zbliżona jest do treści prawa własności (art. 140 K.c.) i z tego względu prawa te podlegają takiej samej ochronie (por. wyrok SN z dnia 3 października 2000 r., sygn. akt I CKN 287/00, OSNC 2001/3/43). Także na gruncie przepisów prawa publicznego o charakterze wywłaszczeniowym prawa te objęte są takim samym reżimem prawnym, ponieważ odszkodowanie przysługuje zarówno za pozbawienie prawa własności jak i prawa użytkowania wieczystego - art. 98 ust. 1 i 3, art. 122 ust. 2 i art. 128 ust. 1 ugn. Poza sporem jest, że przeznaczenie nieruchomości do powszechnego użytku stanowi pozbawienie użytkownika wieczystego prawa do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób. Urządzenie na gruncie drogi ogólnodostępnej - zdaniem Sądu – w istotny sposób ograniczy prawo użytkownika wieczystego do rozporządzenia nieruchomością (art. 233 K.c.). Trudno bowiem znaleźć nabywcę na grunt, z którego nabywca nie będzie mógł swobodnie korzystać, a za którego utrzymanie będzie musiał płacić z własnych środków. Wobec powyższego należało uznać, że zarówno Prezydent W. jak i Wojewoda [...] odmawiając przyznania odszkodowania bez wyjaśnienia i oceny wskazanych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych naruszyli art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji winien wyjaśnić, czy działka nr [...] jest częścią drogi wewnętrznej (według § 50 ust. 2 tiret piąty planu miejscowego z 2002 r. ul. [...] ma status drogi dojazdowej o szerokości 10 – 15 m.), która ma charakter ogólnodostępny dla nieokreślonej liczby użytkowników, czy droga ta jest połączona z siecią dróg publicznych i czy gmina wykonuje na niej swe zadania własne (np. w zakresie transportu zbiorowego, organizacji ruchu drogowego). Po dokonaniu stosownych ustaleń organ oceni – mając na uwadze ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku - czy w sprawie doszło do naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i czy w związku z tym należy się wnioskodawcy stosowne odszkodowanie na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn. W pierwszej kolejności Prezydent W. winien jednak rozważyć, czy w sytuacji, gdy załatwia sprawę działając jako organ administracji publicznej i jednocześnie jako organ i pracownik gminy, która jest właścicielem przedmiotowego gruntu i wreszcie jako podmiot, który będzie zobowiązany do zapłaty odszkodowania, nie należy wyłączyć się od udziału w postępowaniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa (por. postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 607/08, LEX nr 506842). Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie należnych skarżącemu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).