II SA/Ke 233/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach po rozpatrzeniu odwołania L. M. od decyzji z dnia L. M. [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta odmawiającej przyznania wyżej wymienionej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną siostrą T. W.– utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wnioskiem z dnia 1 czerwca 2013r. L. M. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad swoją niepełnosprawną siostrą T. W. Prezydent Miasta, decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie m.in. art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. 2006 r., nr 139 poz. 992 ze zm.) - dalej u.ś.r., odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad siostrą. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że T. W. mieszka wraz z rodzicami K. W. i W. W. a opiekę nad nią sprawuje siostra L. M. Organ wskazał, że mimo sprawowanej opieki przez L. M. nad niepełnosprawną siostrą nie są spełnione ustawowe wymagania do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z którym oboje rodzice winni legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności a z ustaleń organu wynika, że ojciec osoby niepełnosprawnej W. W. posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła L. M., w odwołaniu zwróciła się o przywrócenie powyższego świadczenia. Wskazała, w odniesieniu do wymogu dotyczącego posiadania przez rodziców orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, że znaczny stopień niepełnosprawności nie jest warunkiem niezbędnym do stwierdzenia niezdolności sprawowania opieki. Dodatkowo podniosła, że matka K. W. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ojciec jest niepełnosprawny w stopniu umiarkowanym z symbolem przyczyny niepełnosprawności 04-0 co jest traktowane na równi ze stopniem znacznym ponieważ dotyczy osób z grupy niewidomych i niedowidzących (ulgi i uprawnienia przysługują jak przy znacznym stopniu niepełnosprawności). Wskazała również, że z uwagi na zakaz wszelkiego wysiłku oraz mocno zaawansowane schorzenia reumatologiczne rąk i kręgosłupa ojciec W. W. sam wymaga opieki i nie jest w stanie sprawować opieki nad żoną i córką jednocześnie. Ponadto, jej zdaniem, wykładni art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można dokonywać w sposób literalny, gdyż należy mieć na względzie orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak i stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie. Decyzją z dnia [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium, powołując się na przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Następnie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1a cytowanej ustawy – osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: - rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; - nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; - nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (art. 17 ust. 1b). Organ przyznał, że T. W. ur. 30 grudnia 1973r. chora na porażenie mózgowe orzeczeniem Komisji Lekarskiej do spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia 27 sierpnia 1990r. została zaliczona do pierwszej grupy inwalidzkiej. Matka T. W. K. W. orzeczeniem Komisji Lekarskiej do spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia 22 lutego 1978r. także jest zaliczona do pierwszej grupy inwalidzkiej, natomiast ojciec W. W. orzeczeniem z dnia 26 marca 2013r. zaliczony został do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ odwoławczy stwierdził, że T. W. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i niepełnosprawność powstała przed 16 rokiem życia. Organ odwoławczy podkreślił, ze nie są spełnione pozostałe warunki od których uzależnione jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie innej niż spokrewniona z osobą niepełnosprawną w pierwszym stopniu. W przedmiotowej sprawie byłoby to możliwe, gdyby ojciec T. W. posiadał orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dodatkowo Kolegium wskazało, że organy administracji zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i nie jest dopuszczalne przyznanie żądanego świadczenia wbrew przepisom obowiązującego prawa. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach L. M. ponowiła zarzuty podniesione w odwołaniu, tj. że wykładni art. 17 ust. 1 i 1a nie można dokonywać w sposób literalny, gdyż należy mieć na względzie zarówno orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak i stanowisko Trybunału Konstytucyjnego. Podniosła, że zaskarżona decyzja narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, godzi w konstytucyjny nakaz ochrony i opieki nad rodziną w ogólności oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Przedstawiła sytuację zdrowotna oraz majątkową swojej rodziny, wskazując że odmowa świadczenia spowoduje konieczność ubiegania się o miejsce w Domu Pomocy Społecznej dla siostry lub rodziców W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014r. skarżąca L. M. złożyła orzeczenie Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ostrowcu Świętokrzyskim z dnia 26 marca 2014r. o zaliczeniu W. W. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.). Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej, która zwróciła się do organu administracji o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad siostrą T. W., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wskazując przy tym że matka K. W. ma również orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, natomiast ojciec W. W. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z symbolem przyczyny niepełnosprawności 04-0 co jest traktowane na równi ze stopniem znacznym ponieważ dotyczy osób z grupy niewidomych i niedowidzących (ulgi i uprawnienia przysługują jak przy znacznym stopniu niepełnosprawności). Wskazała również, że z uwagi na zakaz wszelkiego wysiłku oraz mocno zaawansowane schorzenia reumatologiczne rąk i kręgosłupa ojciec W. W. sam wymaga opieki i nie jest w stanie sprawować opieki nad żoną i córką jednocześnie. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei, jak wynika z art. 17 ust. 1a tej ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: - rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; - nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; - nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sprawie niniejszej istota sporu sprowadza się zatem do wykładni wyżej przywołanych przepisów. Innymi słowy rozważyć należy, czy w świetle tych przepisów, skarżąca ma prawo do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wywołaną koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą, której matka ma również orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności a ojciec legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z symbolem przyczyny niepełnosprawności 04-0 co jest traktowane na równi ze stopniem znacznym, który również sam wymaga opieki. Zarówno w opinii Kolegium Samorządowego jak i organu I instancji z wykładni powyższych przepisów wynika, że osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki na których ciąży obowiązek alimentacyjny, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w przypadku gdy rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stanowisko powyższe, wynika jednak wyłącznie z literalnej wykładni powołanego przepisu w oderwaniu od kontekstu systemowego i celowościowego. Taka wykładnia nie zasługuje na akceptację, gdyż prowadzi do konkluzji, których nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości (art. 2 i 32 Konstytucji RP). W realiach niniejszej sprawy, przy dokonaniu językowej wykładni omówionych przepisów, przeszkodą dla przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego byłby fakt, że ojciec W. W. żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności a tylko o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy). W ocenie Sądu literalna wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych uprawniałaby do przyjęcia za prawidłowe stanowiska prezentowanego przez orzekające w sprawie organy, jednakże wykładnia taka w realiach kontrolowanej sprawy nie jest usprawiedliwiona. W judykaturze, jak i w doktrynie nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego należy przyznać prymat wykładni językowej. Jeżeli jednak wyniku wykładni nie da się zaakceptować ze względu na konsekwencje o charakterze systemowym i sprzeczność z wartościami konstytucyjnymi, należy się posiłkować innymi metodami wykładni, np. wykładnią funkcjonalną i celowościową. Granice wykładni językowej nie mają charakteru bezwzględnego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (TK) wskazuje się, że do przekroczenia granicy wykładni językowej niezbędne jest silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych (por. wyrok TK z 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK 2000, nr 5, poz. 141), a także i to, że w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w sposób najpełniejszy umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych (por. postanowienie TK z 5 listopada 2001 r., T 33/01, OTK - B 2002/1/47). Akceptacja takiego stanowiska prezentowana jest także w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2008 r., I OSK 194/07, Lex nr 454019, z 7 grudnia 2009 r., I OSK 722/2009, Lex nr 582493). W uchwale z 20 czerwca 2000 r. I KZP 14/00 (OSNKW 2000, nr 7-8, poz. 59) Sąd Najwyższy stwierdził, że "nie tylko prawem, ale i obowiązkiem każdego sądu jest interpretowanie przepisów ustaw w sposób zgodny z Konstytucją RP. Wynika to z art. 178 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Poprzez podległość sędziów Konstytucji i ustawom w rozumieniu 178 ust. 1 Konstytucji RP należy - między innymi - rozumieć to, iż interpretując przepisy ustaw sędziowie zobowiązani są wziąć pod uwagę nie tylko ich literalną treść, ale także przepisy Konstytucji RP. Nie może też ulegać wątpliwości, iż bezpośredniość stosowania przepisów Konstytucji RP w rozumieniu jej art. 8 ust. 2 polega, między innymi, na uwzględnieniu kontekstu konstytucyjnego przy interpretacji ustaw". Pogląd ten w pełni akceptuje orzekający w sprawie Sąd. Warto przy tym uwypuklić, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 § 1ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Problem w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy uzasadniona jest wykładnia gramatyczna art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, czy też istnieją dostatecznie uzasadnione przyczyny mające źródło w wartościach konstytucyjnych, które nakazywałyby przyznanie L. M. świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na rezygnację z pracy zarobkowej wywołanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą T. W., w sytuacji, gdy matka K. W. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności a ojciec W. W. żyje i nie jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności a tylko o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Wyłączenie przez ustawodawcę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie spełniającej kryteria z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy., w sytuacji, gdy osoba wymieniona w art. 17 ust. 1a pkt 1 nie może takiej opieki sprawować zdaniem Sądu narusza konstytucyjne zasady równości, sprawiedliwości społecznej i ochrony rodziny. Może przecież zdarzyć się, że z powodów leżących po stronie rodzica ( jak w niniejszej sprawie - umiarkowany stopień niepełnosprawności oraz zakaz wszelkiego wysiłku oraz mocno zaawansowane schorzenia reumatologiczne rąk i kręgosłupa co powoduje, że sam wymaga opieki osoby trzeciej) wykluczona byłaby możliwość sprawowania przezeń opieki, co automatycznie pozbawiałoby wszystkich innych opiekunów spełniających kryteria z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W niniejszej sprawie ojciec N. W. W. W. nie może sprawować nad nią opieki z uwagi na ogólny stan zdrowia co faktycznie spowodowało zaliczeniem go do znacznego stopnia niepełnosprawności już po wydaniu decyzji przez organy obu instancji. Można więc przyjąć, że brak w niniejszej sprawie możliwości sprawowania opieki przez ojca ma obiektywny charakter. W takiej sytuacji odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, zapewniającej faktyczną i prawną opiekę siostrze naruszałaby konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Akceptacja wykładni prawa materialnego zaprezentowana przez organy obu instancji w istocie ignorowałaby konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP). Niespornym jest, że w niniejszej sprawie skarżąca sprawuje faktyczną opiekę nad trojgiem dorosłych, które aktualnie posiadają orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z tych przyczyn, uznając, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji uwzględnią przedstawione wyżej uwagi i dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych