I OSK 2362/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. i R. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 68/14 o odrzuceniu skargi B. i R. K. na uchwały Zarządu Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy: z dnia [...] września 2013 r. nr [...] oraz z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie ponownego zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 68/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę B. i R. K. na uchwały Zarządu Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy: z dnia [...] września 2013 r. nr [...] oraz z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie ponownego zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Sąd wskazał, iż pierwsza z zaskarżonych uchwał została wydana w związku ze złożonymi przez skarżących zastrzeżeniami do uchwały Zarządu Dzielnicy m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], mocą której to uchwały odmówiono skarżącym ponownego zawarcia umowy najmu zajmowanego przez nich uprzednio lokalu mieszkalnego położonego przy ul. K. [...] w Warszawie. Z kolei druga z uchwał, z dnia [...] listopada 2013 r., stanowiła odpowiedź organu na wniesione przez skarżących wezwanie do usunięcia naruszenia względem uchwały z dnia [...] września 2013 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że sprawa ma charakter cywilnoprawny i nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Sąd I instancji uznał, iż skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Zdaniem Sądu, zarówno analiza treści skargi, jak też zaskarżonych uchwał Zarządu Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy oraz, przede wszystkim, uchwały tego organu z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], dowodzi, że przedmiot skargi nie jest objęty kognicją sądu administracyjnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w niniejszej sprawie zaskarżone uchwały nie zostały bowiem podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej. Uchwały te zostały natomiast podjęte w sprawie ponownego zawarcia ze skarżącymi umowy najmu i łączą się ściśle z ww. uchwałą organu z dnia [...] lipca 2012 r. oraz bezsporną w sprawie okolicznością wypowiedzenia skarżącym umowy najmu lokalu mieszkalnego (tom II, k. 218 akt administracyjnych). Ponowne zawarcie umowy najmu stanowi, w ocenie Sądu, wykonywanie uprawnień właścicielskich przez jednostkę samorządu terytorialnego w stosunku do mienia stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy i co za tym idzie, jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym (por. § 39 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 132, poz. 3937 ze zm.). Prawidłowość powyższego stanowiska wynika również z uzasadnienia uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08. Skoro zatem uchwały o ponowne zawarcie umowy najmu nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej, to kontroli tej nie podlegają również zaskarżone uchwały organu w tym zakresie (art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyli B. i R. K. Postanowienie zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące wadliwym przyjęciem, iż przedmiotowa skarga nie podlega kognicji sądu administracyjnego zaś skarżona uchwała reguluje jedynie materię o charakterze cywilnoprawnym w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała dotyczyła umieszczenia skarżących na liście osób oczekujących na najem oraz dotyczyła uzupełnienia listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu a nie samego "zawarcia umowy najmu" zaś powyższe uchybienie miało decydujący wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia; 2) prawa materialnego tj. § 39 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż wyżej wskazany przepis konstruuje jedynie normę o charakterze wyłącznie cywilnoprawnym w sytuacji, gdy ww przepis jako fakultatywny, zgodnie z orzecznictwem sądów powszechnych, nie może stanowić podstawy do skutecznego domagania się ustalenia istnienia prawa na gruncie prawa cywilnego zaś orzekanie o uprawnieniu z tego przepisu stanowi dopiero pierwszy etap związany z uzyskaniem najmu z mieszkaniowego zasobu gminy. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw w związku z czym podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, iż przedmiotem skargi do sądu administracyjnego były uchwały Zarządu Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy z dnia [...] września 2013 r. nr [...] oraz z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie ponownego zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżących kasacyjnie kwestionuje zasadność uchwały Zarządu Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie niezakwalifikowania i nieumieszczania skarżących na liście osób oczekujących na najem lokalu, która faktycznie łączy się ściśle z uchwałami z dnia [...] września 2013 r. nr [...] oraz z dnia [...] listopada 2013 r., jednakże nie była ona przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wskazać należy, że kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.) poddane są instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę z kolei zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266), która jeszcze pełniej wspomnianą wyżej zasadę realizuje. Mając jednak na uwadze również obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej, w art. 4 ust. 1 i 2 ustawa ta przewiduje, iż tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. W związku z powyższym – na podstawie delegacji określonej w art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 omawianej ustawy – Rada m. st. Warszawy podjęła w dniu 9 lipca 2009 r. uchwałę nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, która – jako prawo miejscowe – określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta. Przy tym ich zasadniczą część stanowią lokale, o których wynajęcie ubiegają się osoby określone w § 4 cytowanej uchwały, a więc generalnie rzecz ujmując pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych. W tym też przypadku wspomniana uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, w tym reguluje również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (w tym wypadku dzielnicy miasta) realizuje zadanie wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania – zgodnie z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) – winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego. W opisanej wyżej sytuacji, jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08) przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, nie będąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji, a zatem nie ma charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że takie postępowanie, o jakim jest mowa w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. nie występowało w rozpoznawanym przypadku. Wniosek skarżących skierowany do władz Dzielnicy Bielany m. st. Warszawy nie dotyczył bowiem zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, a dotyczył zawarcia ponownej umowy najmu konkretnego lokalu, którego najemcą byli skarżący. Powyższe wynika z uzasadnienia do uchwały nr [...], gdzie wprost wskazano, że skarżący wystąpili z wnioskiem o ponowne zawarcie umowy najmu zajmowanego lokalu. Podstawą działań organu w niniejszej sprawie był przepis § 39 ust. 1 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009, zgodnie z którym, na wniosek osoby, której wcześniej wypowiedziano umowę najmu na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy, gdy przyczyną rozwiązania stosunku prawnego było zadłużenie spowodowane pogorszeniem sytuacji materialnej najemcy, dopuszcza się ponowne zawarcie umowy najmu, której przedmiotem będzie ten sam lub inny lokal o mniejszej powierzchni, jeżeli: 1) osoba ta nieprzerwanie zamieszkuje w tym lokalu, a w przypadku pracowni do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki - nieprzerwanie ją użytkuje w tym celu; 2) ustała przyczyna, z powodu której została rozwiązana umowa najmu, przy czym warunek ten uważa się za spełniony również w przypadku, jeśli jest podpisane oraz realizowane porozumienie dotyczące spłaty zadłużenia. Powyższe uregulowanie nie odnosi się zatem do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, a dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej nie ma zatem jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu, a osobą która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu po jego opuszczeniu, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. Chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu. To że uchwała w § 39 ust. 1 dopuszcza możliwość ponownego zawarcia umowy najmu, której przedmiotem może również być lokal o mniejszej powierzchni od dotychczas zajmowanego przez skarżącą, nie może być rozumiane jako przesłanka, z zaistnieniem której powstaje po stronie skarżącej prawo podmiotowe dające podstawę do domagania się od dysponenta będącego organem władzy publicznej zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy. Określenie w § 39 ust. 1 cyt. uchwały, iż przedmiotem ponownej umowy najmu może być ten sam lub inny lokal o mniejszej powierzchni, jest związane z odrębnym trybem najmu takich lokali w stosunku do ogólnych zasad. W kwestii zaskarżania uchwał zarządu dzielnicy rozpatrujących wnioski o ponowne zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego na podstawie cytowanego § 39 wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, w postanowieniu z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 931/13 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd wskazał, że uchwałę Zarządu Dzielnicy polegającą na odmowie przedłużenia umowy najmu lokalu należy uznać za oświadczenie woli jednej ze stron umowy najmu, tj. Miasta Stołecznego Warszawy, złożone przez jej organ. Odmowa zawarcia ponownej umowy najmu lokalu jest czynnością z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium). Działania organu w tego typu przypadkach nie mają zatem charakteru administracyjnoprawnego. Nie jest tu rozstrzygana kwestia tego, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy, czy też nie. W takich sprawach rozstrzygnięcie administracyjnoprawne ma miejsce wcześniej i skutkuje umieszczeniem wnioskodawców na liście oczekujących na najem lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego gminy, a następnie skierowaniem tych osób do zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu. W sprawach takich jak niniejsza organ wyraża jedynie wolę kontynuowania najmu konkretnego (zajmowanego wcześniej na podstawie umowy najmu), bądź lokalu mieszkalnego o mniejszej powierzchni z zasobów mieszkaniowych miasta stołecznego, po uregulowaniu przez najemców zaległości czynszowych. Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis § 39 ust. 1 uchwały nie stanowi dla lokatora podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu dzielnicy m. st. Warszawy, wyrażonego w stosownej uchwale jej zarządu. Uchwała taka bowiem nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Uznając zatem, że skarga do sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie była dopuszczalna, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postanowienie Sądu I instancji odpowiada prawu, co powoduje, że podniesione zarzuty skargi kasacyjnej z wyżej przedstawionych względów należało uznać za niezasadne. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a., wniesioną skargę kasacyjną należało oddalić jako niezasadną.