VI SA/Wa 2376/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Piotr Borowiecki Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi O. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] (dalej: "DIC") utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] lipca 2012 r., którą umorzył postępowanie w sprawie O. Sp. z o.o. z siedzibą w R. (zwana dalej "Skarżącą") dotyczące zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...], w części dotyczącej zmiany nazwy i władającego lokalem mieszczącym punkt gier w [...], przy ul. D,. Jako podstawę zaskarżonej decyzji wskazano art. 233 § 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm., dalej "O.p.") w zw. z art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. nr 201, poz. 1540 ze zm., dalej "u.g.h."). Do wydania tych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] lipca 2006 r. Dyrektor Izby Skarbowej w [...] udzielił Skarżącej na okres 6 lat zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]. Jak wynika z pkt VI zezwolenia ważność jego wygasła z dniem [...] lipca 2012 r. Skarżąca wnioskiem z dnia [...] listopada 2011 r. zwróciła się o zmianę ww. zezwolenia w części dotyczącej zmiany nazwy i władającego punktu gry mieszczącego się w W., przy ul. D. DIC decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. umorzył postępowanie wszczęte ww. wnioskiem, z uwagi na wygaśnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...], udzielone Skarżącej w dniu [...] lipca 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał art. 129 ust. 1 u.g.h., z którego wynika, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Ponadto w myśl art. 117 ust. 1 i 2 u.g.h. udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier i zakładów wzajemnych zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia. DIC stwierdził, iż nie mógł rozstrzygnąć sprawy merytorycznie ze względu na wygaśnięcie decyzji zezwalającej, co skutkowało bezprzedmiotowością prowadzonego postępowania ze względu na brak prawnej i faktycznej podstawy orzekania. Skarżąca w odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2012 r., zarzuciła naruszenie prawa procesowego, tj.: art. 139 § 1 O.p. przez rażące i celowe przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy bez żadnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, art. 125 O.p. przez bezpodstawne wyznaczenie nowych terminów załatwienia sprawy podczas, gdy organ był zobowiązany do działania wnikliwie i szybko oraz art. 120 O.p. przez działanie z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Zaskarżoną decyzją DIC utrzymał w mocy poprzedzającą decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że dnia [...] stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa o grach hazardowych, która w art. 8 stanowi, że do postępowań w sprawach określonych w niej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, chyba że ustawa stanowi inaczej. Przywołując zatem art. 208 § 1 O.p. organ wskazał, że dopuszcza się umorzenie postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Dalej organ podał, że zezwolenie Skarżącej zostało udzielone na okres 6 lat i wygasło z dniem [...] lipca 2012 r. Wobec tego nie mógł ponownie rozpatrzeć zawisłej przed nim sprawy odmowy zmiany ww. zezwolenia. Zdaniem organu wygaśnięcie zezwolenia spowodowało brak prawnej i faktycznej podstawy orzekania gdyż zezwolenie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, więc organ nie był kompetentny do decydowania w przedmiocie zmiany zezwolenia. DIC ustosunkował się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu, uznając je za niezasadne. Skarżąca zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: art. 139 O.p. przez oczywiste przekroczenie terminów załatwienia sprawy, art. 237 O.p. przez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo, iż wskutek objęcia zaskarżeniem również postanowień DIC z dnia [...] marca i [...] maja 2012 r. w przedmiocie wyznaczenia nowych terminów zakończenia sprawy - decyzja ta wydana została wskutek rażącego naruszenia ustawowych terminów załatwienia spraw - co miało istotny i decydujący - wpływ na wynik sprawy, art. 203 § 1 O.p. przez jego błędne zastosowanie i uznanie bezprzedmiotowości niniejszego postępowania, co pozbawiło Skarżącą należnej jej ochrony, art. 187 § 1, art. 191 oraz art 233 § 1 pkt 1 O.p., zgodnie z którymi organ podatkowy jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz ocenić na jego podstawie, czy dana okoliczność została udowodniona, zastosowanie przepisów ustawy z dnia [...] listopada 2009 r. o grach hazardowych pomimo bezskuteczności w niniejszej sprawie. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. Zdaniem Skarżącej organ celowo przedłużał prowadzenie postępowania w sprawie, aby po wygaśnięciu zezwolenia, uznać je za bezprzedmiotowe. Działania organu uznała za celowe i rażąco naruszające prawo, co pozbawiło ją możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w danym punkcie gry do czasu wygaśnięcia zezwolenia, czym naruszono - jej zdaniem - przepisy art. 120 i art. 125 § 1 i § 2 O.p. W odpowiedzi na skargę DIC w wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.- dalej jako: "p.p.s.a."). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540). Stosownie do art. 8 ww. ustawy do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Jak stanowi art. 208 § 1 O.p. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności w razie przedawnienia zobowiązania podatkowego, organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Należy zauważyć, że obligatoryjną przesłanką do umorzenia postępowania jest jego bezprzedmiotowość. W tym zakresie organ podatkowy nie może działać w ramach tzw. uznania administracyjnego. Decyzja taka posiada bowiem wszelkie znamiona decyzji związanej. Decyzja umarzająca wydana na podstawie art. 208 O.p. nie ma charakteru decyzji merytorycznej, nie orzeka co do istoty sprawy, lecz wywołuje skutek procesowy polegający na przerwaniu stosunku procesowego pomiędzy stroną a organem (wyrok WSA w Kielcach, I SA/Ke 43/09, LEX nr 507146). W wyroku z dnia 24 kwietnia 2003 r. NSA wyjaśnił, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r., III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003, nr 6, s. 25). W orzeczeniu z dnia 4 listopada 2009 r. WSA w Lublinie podkreślał, że "bezprzedmiotowość może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, ale zawsze oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu" (wyrok WSA w Lublinie, I SA/Lu 451/09, LEX nr 532454). Bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdził brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Należy nadto podkreślić, że jak stanowi art. 212 O.p. organ, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia. (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2000 r., I SA/Wr 613/98, LEX nr 43034). Decyzja wchodzi do obrotu prawnego jako akt administracyjny załatwiający konkretną sprawę indywidualnego podmiotu w dacie jej doręczenia i od tej daty jakakolwiek zmiana decyzji pod względem treści lub formy może nastąpić tylko na zasadach i w trybie przewidzianym przepisami postępowania podatkowego. Doręczenie powoduje utrwalenie treści i formy załatwienia sprawy, organ nie może wycofać się z zajętego w decyzji stanowiska co do załatwienia sprawy czynnościami pozaprocesowymi, lecz może to nastąpić tylko w ramach przepisów procesowych (wyrok NSA z dnia 19 października 2005 r., I FSK 132/05, LEX nr 173287). Związanie organu decyzją doręczoną stronie trwa przez cały okres pozostawania jej w obrocie prawnym, a więc do chwili jej zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności czy też wygaśnięcia. Przedmiotem wniosku Skarżącej z dnia [...] listopada 2011 r. była zmiana decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z [...] lipca 2006 r. w części dotyczącej zmiany nazwy i władającego lokalem mieszczącym punkt gier w [...] przy ul. D. Z akt sprawy wynika, że zezwolenie Skarżącej zostało udzielone na okres 6 lat i wygasło z dniem [...] lipca 2012 r. W tej sytuacji istniała formalne przeszkoda do procedowania w sprawie zmiany zezwolenia skoro wygasło ono z upływem czasu na jaki zostało udzielone. Orzekanie merytoryczne w przedmiocie zmiany zezwolenia, które wygasło oznaczałoby de facto procedowanie w stosunku do przedmiotu postępowania, który nie istnieje. Należy zatem przyjąć, że rozpatrzenie wniosku spółki o zmianę zezwolenia zależy od pozostawania w obrocie prawnym decyzji zezwalającej, gdyż po jej wyeliminowaniu ze zbioru obowiązujących aktów wszelkie zmiany zezwolenia byłyby już niemożliwe, co prowadziłoby wprost do umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem spółki (art. 208 § 1 O.p.). Tak też się stało w rozpoznawanej sprawie. Stanowisko organu celnego znajduje wsparcie zarówno w judykaturze, jak i w piśmiennictwie. Decyzja, której ustawodawca nadał przymiot ostateczności, korzysta z domniemania jej "prawidłowości" (tak np. stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w 2. tezie wyroku z dnia 31 marca 2011 r., I SA/Ke 164/11), czy też - inaczej rzecz ujmując - domniemania jej "zgodności z prawem" (takiego określenia użył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2008 r., I FSK 558/07) i tak długo, jak pozostaje w obrocie prawnym, wiąże zarówno organ, który ją wydał, jak i strony, a to według zasady trwałości decyzji ostatecznych ujętej w art. 128 O.p. Nie sposób przy tym pominąć i tego, że w odniesieniu do orzeczeń organów administracji publicznej, przepisy ordynacji podatkowej nie posługują się pojęciem prawomocności. Zostało natomiast zdefiniowane pojęcie ostateczności (art. 128 O.p.). W piśmiennictwie wskazano natomiast, że prawomocność decyzji występuje wówczas, gdy nie przysługuje na nią skarga albo też skarga została prawomocnie oddalona lub odrzucona przez sąd administracyjny (zob. B. Gruszczyński w: S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Ordynacja podatkowa. Komentarz, s. 487). Logiczną konsekwencją poczynionych wywodów jest dopuszczalność umorzenia postępowania (art. 208 § 1 O.p.) wszczętego wnioskiem strony Skarżącej. Skoro nie ma już aktu, tj. zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach, który miałby podlegać ewentualnej zmianie, bezprzedmiotowe staje się orzekanie w sprawie jakiejkolwiek modyfikacji takiego orzeczenia. Nie bez znaczenia jest także i to, że art. 208 § 1 O.p. nie wskazuje zamkniętego katalogu przyczyn obligatoryjnego umorzenia postępowania. Dlatego też, w kontekście tego przepisu, utrwalone zostało stanowisko o konieczności umorzenia każdego postępowania, które z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Mając na uwadze pozostałe zarzuty podniesione przez Skarżącą, Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania wszczętego wnioskiem Skarżącej nie naruszono obowiązującego prawa, tym samym uznał za niecelowe prowadzenie rozważań na temat pozostałych kwestii zarzuconych w skardze. Zdaniem Sądu stanowisko organu należy uznać za prawidłowe, organ dokonał właściwej interpretacji przepisów stwierdzając, że w zaistniałej sytuacji faktycznej nie ma możliwości prowadzenia postępowania wszczętego żądaniem Skarżącej. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.