VII SA/Wa 37/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi W. G. i M. G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na umieszczenie reklamy na obiekcie zabytkowym I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżących W. G. i M. G. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2013r. znak [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 10 i 11, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zmianami) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania W. G. i M.G., od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2013r., sygn. [...], niepozwalającej na umieszczenie baneru reklamy wielkopowierzchniowej z siatki półtransparentnej o wymiarach 2,5 m x 11,5 m wraz z oświetleniem na ścianie szczytowej (od strony pasażu [...]) kamienicy frontowej zlokalizowanej przy ul. [...]w [...]. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że kamienica przy ul. [...]w [...] wpisana jest do rejestru zabytków województwa [...] pod nr [...] (decyzja z dnia[...]listopada 1996r.) jako kamienica czynszowa z dwiema oficynami – w całości – z wyłączeniem wnętrz oficyn oraz objęta jest ochroną konserwatorską ze względu na usytuowanie na obszarze wpisu do rejestru zabytków [...]. Usytuowanie na ścianie szczytowej budynku wielkopowierzchniowej reklamy wraz z oświetleniem wpłynęłoby negatywnie na wygląd zewnętrzny kamienicy i stanowiłoby silny dodatkowy akcent niezwiązany z architekturą budynku. Bez znaczenia jest przy tym, zdaniem organu, to, że ściana, na której miałaby zostać umieszczona reklama pozbawiona jest detalu architektonicznego, gdyż jej gładka, odsłonięta powierzchnia powinna stanowić neutralne tło do ekspozycji zabytkowego obiektu, którego frontowa elewacja posiada bogaty wystrój architektoniczny. Organ nadto zauważył, że wielki format reklamy stałaby się najbardziej widocznym elementem zabytkowej kamienicy, zakłócając widok na elewację frontową, która jest widoczna także od strony północnej, oraz zniekształcając widok na całą bryłę zabytkowego obiektu. Wrażenie "pierwszoplanowości" baneru w ekspozycji kamienicy będzie potęgowane o zmierzchu, ponieważ będzie on oświetlony. Art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zawiera otwarty katalog celów, których realizacja uprawnia organy administracji publicznej do podejmowania określonych w ustawie działań, w tym do rozstrzygania w sprawach pozwolenia na umieszczenie na zabytku wpisanym do rejestru zabytków reklam. Dopuszczalność umieszczenia reklamy na zabytku jest rozpatrywana w kontekście wpływu na uszczuplenie wartości zabytku, do których należy jego wygląd. W ocenie organu odwoławczego, w przypadku lokalizacji reklamy na zabytku, wymaganie by sposób jej umieszczenia, mocowania, gabaryty, materiały, kolorystyka były podporządkowane wartościom zabytku i nie naruszały ich, należy uznać za warunek konieczny do uzyskania pozwolenia konserwatorskiego. Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister uznał, że decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w[...]z dnia [...]grudnia 2006r., którą uprzednio wyrażono zgodę na umieszczenie tablicy reklamowej na ścianie szczytowej budynku przy ul. [...]była błędna. Organ I instancji nie wyjaśnił dostatecznie przyczyny zmiany swojego stanowiska co oznacza, że doszło do naruszenia art. 8 kpa. W sprawie nie nastąpiła bowiem zmiana stanu faktycznego i prawnego, która uzasadniałaby zmianę stanowiska organu I instancji wyrażonego we wcześniejszym pozwoleniu. Okoliczność ta pozostaje jednak bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do rygorystycznego zabezpieczenia interesu społecznego pomimo tego, że w przeszłości w tej samej kategorii spraw miały miejsce przypadki odstąpienia od egzekwowania tego rodzaju rygorów od innych podmiotów. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli W. G.i M. G. Decyzji zarzucili: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędne przyjęcie, że montaż reklamy wielkopowierzchniowej i naruszy wartości zabytkowe kamienicy, 2. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj: - art. 8 k.p.a. przez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej i dowolne przyjęcie, że na danym obszarze architektonicznym w stosunku do tej samej nieruchomości i w odniesieniu do tego samego adresata, na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej wydawane są odmienne decyzje administracyjne bez bliższego uzasadnienia zmiany stanowiska organu administracji publicznej w tym zakresie, - art. 85 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i w zw. z art. 77 k.p.a. przez zaniechanie dokonania niezbędnych ustaleń faktycznych, a szczególności poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości skarżących na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. - art. 107 § 2 i 3 k.p.a. przez sporządzenie decyzji administracyjnej pozbawionej należytego uzasadnienia. Zdaniem skarżących organ nie tylko nie dokonał niezbędnej oceny walorów zabytkowych ściany szczytowej kamienicy przy ul. [...]w [...] celem rozstrzygnięcia o dopuszczalności umieszczenia na niej reklamy, ale także przekroczył granice uznania administracyjnego. Obowiązkiem organu było bowiem wykazanie jaki wpływ projektowana reklama będzie miała na chronione wartości zabytku i danego obszaru zabytkowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu. Wskazać na wstępie należy, że przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi określa ustawa z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Zgodnie z treścią art. 4 tej ustawy ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę, kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków, a także uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Stosownie zaś do art. 36 ust. 1 pkt 10 cyt. Ustawy, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga umieszczenie na zabytku wpisanym do rejestru m.in. tablic, reklam oraz napisów. Pozwolenie organu ochrony konserwatorskiej wydane na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ma charakter uznaniowy w tym znaczeniu, że ocenę przesłanek rozstrzygnięcia organu dokonuje w oparciu o pojęcia normatywne niedookreślone, których wykładni musi każdorazowo dokonać w indywidualnej sprawie. Dopiero ustalenie przez organ przesłanek rozstrzygnięcia i dokonanie ich oceny powoduje, że rozstrzygnięcie ma charakter związany. Tym niemniej zgodnie z doktryną i orzecznictwem wypracowanym na gruncie art. 7 k.p.a. tego typu rozstrzygnięcie wymaga szczególnej staranności organu w podejściu do materiału dowodowego i jego oceny. "Uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 k.p.a. Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie, w wyniku którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa, ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia" (por. wyrok WSA w warszawie z dnia 6 lutego 2008r. V SA/Wa 2408/07). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie spełnia powyższych wymogów. Organ konserwatorski odwołując się do określonych w art. 4 cyt. ustawy celów ochrony zabytków sam w stanie faktycznym w niniejszej sprawy takich celów nie sformułował. Ogólnikowe stwierdzenie, iż "(...) gładka odsłonięta ściana szczytowa przedmiotowej kamienicy powinna stanowić neutralne tło do ekspozycji w/w obiektu zabytkowego, którego elewacja frontowa posiada bogaty wystrój architektoniczny", nie tylko jest wewnętrznie sprzeczne ale nie daje odpowiedzi na podstawowe pytanie, czy umieszczenie reklamy na tej ścianie wpłynie na uszczuplenie wartości zabytku, do której należy także jego wygląd. Podkreślić bowiem należy, ze kamienica przy ul. [...]w [...] objęta jest ochroną konserwatorską na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 1996r. w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków – w całości, wraz z dwiema oficynami, a nadto znajduje się na terenie układu urbanistycznego ulicy [...] na wskazanym odcinku, który także został wpisany do rejestru zabytków na podstawie decyzji z dnia [...]stycznia 1971r. Okoliczność ta w ogóle nie była rozważona przez organ przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji. Z naruszeniem powyższych reguł postępowania nie organ nie ustalił, a tym samym i nie ocenił czy parametry techniczne projektowanego baneru reklamowego, jego gabaryty, materiał z którego ma być wykonany, kolorystyka, sposób mocowania itp. nie naruszają wartości zabytku. Elementy te, niezależnie od podjętego rozstrzygnięcia, powinny być podmiotem rozważań i oceny organu konserwatorskiego. Niezależnie od powyższego wskazać należy i co zasadnie podnosili skarżący, że w odniesieniu do tej samej kamienicy przy ul. [...]w [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wyrażono zgodę na montaż planszy reklamowej na ścianie szczytowej na okres 3 m-cy. Z akt postępowania wynika nadto, że na wniosek W. G. z dnia 7 grudnia 2009r. Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z dnia 23 grudnia 2009r. wyraził zgodę na przedłużenie funkcjonowania planszy reklamowej na ścianie szczytowej kamienicy przy ul. [...]w [...]na okres pół roku. W niniejszej sprawie nastąpiła zmiana stanowiska organu, co nie znalazło żadnego odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Tymczasem z uregulowanej w art. 110 kp.p.a zasady związania organu wydanymi przez siebie w sprawie decyzjami wynika obowiązek powstrzymania się przez organ od formułowanie w tożsamym stanie faktycznym i prawnym odmiennych poglądów niż uprzednio przez niego przyjęte. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie sądów, iż nieuzasadniona zmienność poglądów organu administracyjnego stanowi naruszenie art. 8 k.p.a., gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów państwa oraz wpływać ujemnie na kulturę prawną obywateli (por. wyroki NSA z 13 stycznia 2011r., sygn. akt II GSK 19/10 Lex nr 952834, z 15 marca 2012r. sygn. akt II OSK 2539/10). W demokratycznym państwie prawnym jednostka ma prawo oczekiwać od organu administracji publicznej, działającego wyłącznie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, stałości formułowanych na tle określonego stanu faktyczno-prawnego poglądów. W tych okolicznościach obowiązkiem organu było wyjaśnienie z czego obecnie wynika ochrona elewacji ściany szczytowej budynku przy u. [...]i jaki względy zadecydowały o zmianie stanowiska. W tych okolicznościach Sąd uznając, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270) orzekł, jak w sentencji.