II SA/Rz 1355/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Magdalena Józefczyk Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi D. J. na uchwałę Rady Miejskiej w Zagórzu z dnia 19 lipca 2013 r., nr XLVII/311/2013 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność § 19, § 7 pkt 6 zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; zasądza od Rady Miejskiej w Zagórzu na rzecz skarżącego D. J. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1355/13 UZASADNIENIE Uchwałą Nr XLVII/311/2013 Rady Miejskiej w Zagórzu z dnia 19 lipca 2013 r., podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm. – zwanej dalej "u.p.z.p.") w związku z uchwałą Nr XI/56/2011 Rady Miejskiej w Zagórzu z dnia 12 maja 2011 r. – uchwalony został Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego "ZAHUTYŃ-III". Pismem skierowanym 27.09.2013 r. D. J. wezwał Radę Miejską w Zagórzu do usunięcia naruszenia prawa – poprzez zmianę ww. uchwały w części dotyczącej zmiany przeznaczenia działki ewidencyjnej nr 348 położonej w Zahutyniu. Poprzednio na terenie działki była możliwa zabudowa mieszkalna, a uchwała zmienia przeznaczenie terenu na tereny zielone z wyznaczeniem strefy ochronnej wzdłuż cieku wodnego. Te ustalenia uchwały odnoszące się do działki nr ewid. 348, określone w § 19, § 7 pkt 6 i § 3 ust. 1 pkt g naruszają art. 32 ust. 1 i 3 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim uniemożliwiają mu zabudowę działki nr 348, która nie ingeruje w inne chronione prawem wartości oraz w zakresie w jakim w tej samej strefie pozwalają na zabudowę jednorodzinną niektórych terenów, z wyłączeniem działki nr 348. Takie zapisy planu naruszają także art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., poprzez przedłożenie interesu publicznego ponad interes prywatny, czym nie uwzględniono prawa własności nieruchomości. Zdaniem D. J. naruszono również art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo wodne, poprzez wprowadzenie w drodze aktu prawa miejscowego takich ograniczeń w korzystaniu z przylegającego do nieruchomości cieku wodnego. Ograniczenie takie może wyznaczyć wyłącznie wójt (burmistrz prezydent) w formie decyzji i tylko w uzasadnionych przypadkach. Zarzucił również naruszenie art. 27 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez ustanowienie strefy ochronnej o szerokości 15 m, czym pozbawiono właściciela działki nr 348 faktycznego władztwa nad nieruchomością. Na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ nie udzielił odpowiedzi. W dniu 19 listopada 2013 r. D. J. złożył skargę na wymienioną na wstępie uchwałę Rady Miejskiej w Zagórzu w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "Zahutyń-III" - w części dotyczącej § 19 i § 7 pkt 6 i § 3 ust. 1 pkt g, wnosząc o jej uchylenie w tym zakresie, ewentualnie stwierdzenie jej nieważności. Motywy skargi są tożsame z argumentacją podniesioną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący zarzucił niezgodność powyższych zapisów planu z art. 32 ust. 1 i ust. 3, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, raz jeszcze podkreślając, że zapis ten ogranicza prawo własności, uniemożliwia zabudowę działki nr 348 (będącej jego własnością), podczas gdy zabudowa ta nie ingeruje w inne prawem chronione wartości. Podkreślił, że w tej samej strefie dopuszczono zabudowę jednorodzinną, jednak z wyłączeniem działki skarżącego. Naruszono również przepisy ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019), tj. art. 28 ust. 2, art. 27 ust. 1 w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez ustanowienie strefy ochronnej o szerokości 15m. Tym samym pozbawiono go faktycznego władztwa nad nieruchomością i uniemożliwiono ewentualne ogrodzenie przedmiotowej działki. W rozwinięciu zarzutów D. J. wskazał, że na działce nr 346 usytuowany jest budynek mieszkalny, który wybudowany został w czasie opracowywania planu, został on wybudowany w pasie ochronnym 15m od granicy cieku wodnego i zlokalizowany jest w bezpośrednim sąsiedztwie jego działki nr 348. W tym kontekście zaskarżona uchwała narusza także art. 7 k.p.a. W jego ocenie brak jest obiektywnych przesłanek, które przemawiałyby za objęciem działki nr 348 zakazem budowy, w sytuacji gdy istnieje dopuszczalność zabudowy sąsiednich działek (mających takie same cechy jak działka skarżącego). Zarzucił, że organ rozpoznając wniesione przez niego uwagi nie przedstawił żadnych prawnych przesłanek jakimi kierował się wprowadzając w miejscowym planie ograniczenia w korzystaniu przez niego z działki będącej jego własnością. Nie podano również żadnych racjonalnych argumentów przemawiających za wydzieleniem ogólnodostępnego pasa terenu o szerokości 15m. Zdaniem skarżącego powszechny dostęp do korzystania z wody, umożliwienie administratorowi cieków prowadzenia robót remontowych i konserwacyjnych, nie uzasadnia wydzielenia pasa ochronnego o takiej właśnie szerokości. Skarżący podkreślił, że wszelkie ograniczenia własności ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności a ponadto uwzględniać winny zasadę proporcjonalności w procedurze planistycznej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Zagórz wniósł o jej oddalenie, podając, że podnoszone przez skarżącego zarzuty są bezpodstawne. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczenia terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone jako "władztwo planistyczne", które ograniczone jest art. 6 u.p.z.p. i normami wynikającymi z Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Jednak zakres ochrony prawa własności nie jest bezwzględny a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględnić interes ogólnospołeczny. Przy czym właścicielowi nieruchomości przysługują w związku z niemożliwością lub ograniczeniem dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości, roszczenia z art. 36 u.p.z.p. Jako bezzasadny Burmistrz ocenił zarzut zmiany przeznaczenia działki skarżącego "z terenu z możliwością zabudowy mieszkalnej na tereny zielone". Wskazał, że MPZP "Zahutyń-III" w zakresie zabudowy działki nr 348 zachowuje dotychczasowy "status quo". W momencie uchwalenie planu nie obowiązywał żaden akt prawny określający przeznaczenie tego terenu. Z ewidencji gruntów wynika, że działka ta stanowiła użytek rolny (ŁIV, Lz-PsV) grunty zadrzewione zakrzewione, łąki, pastwiska, i taki charakter został utrzymany w obowiązującym planie, tj. teren oznaczony symbolem 9ZN - przeznaczenie podstawowe – zieleń naturalna – obudowa florystyczna cieków wodnych. Organ dodał, że właścicielowi działki nr 348 nie przysługują roszczenia z art. 36 ust. 1 u.p.z.p., gdyż ustalenia planu w żaden sposób nie wpłynęły na dotychczasowy sposób korzystania z niej (nie ograniczyły go ani go uniemożliwiły. Lokalizacja przedmiotowej działki oraz uwarunkowania wynikające z ustawy o ochronie przyrody, Prawa wodnego i ustawy o ochronie przyrody uniemożliwiły również zmianę przeznaczenia z działki rolnej na działkę budowlaną. Wskazano także, że cały obszar objęty granicami MPZP "Zahutyń-III" położony jest na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Beskidu Niskiego oraz w granicach Głównego Zbiornika Wód Podziemnych Obszar Wysokiej Ochrony a w planie określono zasady dotyczące ochrony tego terenu, w tym m.in. zachowanie istniejących cieków wodnych wraz z ich naturalną obudową. Burmistrz wyjaśnił, że wymóg zachowania w planie pasów ochronnych wzdłuż cieków wodnych o szerokości min. 15m licząc od górnej krawędzi skarpy brzegowej, przewidziano w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Zagórz (uchwała Nr IV/27/99 Rady Miejskiej w Zagórzu z dnia 22.01.1999 r.). Obowiązek zachowania pasów o tej szerokości wynika również z wniosku Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2011 r. ([...]) złożonego na etapie sporządzania projektu planu. Końcowo wskazano, że ustalenia planu nie zostały zakwestionowane przez właściwe organy na etapie opiniowania i uzgadniania projektu planu oraz przez Wojewodę Podkarpackiego w trybie nadzoru. W piśmie z dnia 2 tycznia 2014 r. D. J., podtrzymując zarzuty skargi wskazał, że wnioskiem z dnia 2 listopada 2012 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy w Zagórzu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. 348 w Zagórzu. Organy zatem posiadały informację o zamierzonej przez niego inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. – obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Poddając skargę wstępnemu badaniu Sąd stwierdził, że spełnione zostały warunki formalne do jej wniesienia. Złożenie skargi poprzedzone zostało wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które skarżący skierował do Rady Miejskiej w Zagórzu w dniu 27 września 2013 r. Wobec braku odpowiedzi na to wezwanie D. J. złożył skargę na opisaną na wstępie uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w dniu 19 listopada 2013 r., a zatem w terminie określonym w art. Skarga niniejsza została wniesiona w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Istotą postępowania ze skargi przewidzianej w ww. przepisie jest zatem weryfikacja – przy zastosowaniu kryterium legalności – subiektywnego twierdzenia skarżącego, że uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie. Naruszenie to obejmuje dwa elementy: 1) negatywny skutek w sferze prawnej skarżącego poprzez zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia wynikającego z normy prawnej bądź z aktu stosowania prawa, 2) niezgodność z prawem zachowania kompetencyjnego organu gminy, które owe negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego wywołało. Elementy te muszą pozostawać w łączności z sobą, co oznacza, że naruszenie prawa musi być związane z ograniczeniem lub zniesieniem uprawnienia. Należy przy tym podkreślić, że art. 91 ustawy o samorządzie gminnym statuuje zasadę, że tylko istotne naruszenia prawa skutkują nieważnością uchwały prowadzącą do jej eliminacji z obrotu prawnego. Skarga obejmuje § 19, § 7 pkt 6 i § 3 ust. 1 pkt g uchwały – Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego "ZAHUTYŃ-III", a zasadnicze jej zarzuty dotyczą naruszenia przepisów Konstytucji RP – art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3, a także art. 7 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 145, ze zm.) oraz art. 27 ust. 1 tej ustawy. W § 3 ust. 1 pkt g uchwały określono przeznaczenie terenów oznaczone na rysunku planu kolorem i symbolami: 1Zn, 2Zn, 3Zn, 4Zn, 5Zn, 6Zn, 7Zn, 8Zn, 9Zn, 10Zn – tereny zieleni nieurządzonej. § 7 pkt 6 uchwały wyznacza pas ochronny wzdłuż cieków wodnych- w ppkt a) – o szerokości 15 m od linii rozgraniczającej tereny oznaczone na rysunku planu symbolem WS, za wyjątkiem terenu 4MN, gdzie wyznacza się pas o szerokości 5 m od linii rozgraniczającej teren 9WS i 3WS, w ppkt b) w wyznaczonych obszarach pasa ochronnego wzdłuż terenów oznaczonych symbolem WS obowiązuje utrzymanie zieleni. W § 19 dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami od 1Zn do 10 Zn ustalono m. in. w ppkt 1) przeznaczenie podstawowe – zieleń nieurządzona – obudowa florystyczna cieków wodnych, w pkt 2) – w zakresie sposobu zagospodarowania terenu: zakaz lokalizacji budynków, dopuszczenie lokalizacji obiektów małej architektury oraz zakaz grodzenia terenu. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.), gmina w ramach zadań własnych kształtuje i prowadzi politykę przestrzenną na terenie gminy, a uprawnienie to realizuje m.in. przez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W planie tym ustala się przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust.1 ustawy). To uprawnienie gminy, określane w doktrynie jako władztwo planistyczne oznacza, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania, co nie może być uznane za dowolne działanie, lecz musi być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w powołanej ustawie. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania wraz z innymi ustawami kształtują sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 ustawy). W związku z tym wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z niej muszą być dokonywane z uwzględnieniem obowiązującego prawa i na zasadach określonych w powołanej ustawie. Oznacza to, że wprowadzenie wszelkich zakazów ustaleniami planu, które ograniczają prawo własności musi mieć oparcie w normie ustawowej uprawniającej gminę do ich stosowania. W doktrynie powszechnie wyrażany jest pogląd, że prawo własności choć konstytucyjnie chronione może być ograniczone w drodze ustawy i takim aktem ograniczającym prawo własności jest m.in. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2005 r.). Zgodnie z przepisem art. 15 ust. 1 tej ustawy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo, m. in. zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (pkt 3) oraz granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych (pkt 7). W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Zagórz wskazał, że wymóg zachowania w planie pasów ochronnych wzdłuż cieków wodnych o szerokości min. 15m licząc od górnej krawędzi skarpy brzegowej, przewidziano w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Zagórz z 1999 r., wynika on też z wniosku Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2011 r. złożonego na etapie sporządzania projektu planu. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo wodne właściciel nieruchomości przyległej do powierzchniowych wód publicznych jest obowiązany umożliwić dostęp do wody na potrzeby wykonywania robót związanych z utrzymywaniem wód oraz dla ustawiania znaków żeglugowych lub hydrologiczno-meteorologicznych urządzeń pomiarowych. Właściciel nieruchomości przyległej do wód objętych powszechnym korzystaniem jest obowiązany zapewnić dostęp do wody w sposób umożliwiający to korzystanie; części nieruchomości umożliwiające dostęp do wody wyznacza wójt, burmistrz lub prezydent miasta w drodze decyzji (ust. 2). W ust. 3 przewidziano odszkodowanie dla właścicieli nieruchomości – odpowiednio od właściciela wody lub właściciela hydrologiczno-meteorologicznych urządzeń pomiarowych (ust. 1) i z budżetu gminy (ust. 2). Art. 27 ust. 1 tej ustawy zabrania natomiast grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar. Należy zwrócić uwagę, że przepis ten nie daje gminie możliwości zwiększenia tego obszaru, co podkreślone zostało przez WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 17.07.2008 r., II SA/Po 601/07, LEX nr 515294 oraz w wyroku NSA z dnia 27.05.2009 r. , II OSK 1920/08, Wspólnota 2009/25/42. Tym samym wprowadzenie ograniczeń w § 7 pkt 6 i § 19 uchwały będącej przedmiotem kontroli, narusza wspomniany przepis art. 27 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Nie sposób również wywieść wprowadzonych ograniczeń z powołanego już art. 28 ustawy Prawo wodne. Wprawdzie z ust. 2 tego przepisu wynika dla właściciela nieruchomości przyległej do powierzchniowych wód publicznych obowiązek zapewnienia dostępu do wody w sposób umożliwiający to korzystanie, ale wyznaczenie części nieruchomości umożliwiających dostęp do wody musi być przedmiotem decyzji wójta, burmistrza lub prezydenta i procedura ta ma zastosowanie wówczas, gdy właściciel nie wyznacza sam takiego dostępu do wody. Skoro ustawodawca zastrzegł wyznaczenie części nieruchomości dla umożliwienia dostępu do wody w drodze decyzji, nie jest możliwe wyznaczenie takiego obszaru w planie miejscowym. Powołanie się przez organ gminy na wiążące ustalenia Studium czy wniosek Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie i nie może mieć przesądzającego znaczenia. Należy podkreślić, że Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Zagórz uchwalone zostało uchwałą z dnia 22 stycznia 1999 r., a więc pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz przed wejściem w życie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, choć zmiany do Studium wprowadzane były w okresie późniejszym, przede wszystkim jednak plan miejscowy uwzględniać musi obowiązujące przepisy. Nie ulega wątpliwości, że zapisy § 7 pkt 6 i § 19 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "ZAHUTYŃ-III" naruszają uregulowania zawarte w art. 27 i art. 28 ustawy Prawo wodne, które z kolei wprowadzają ograniczenie w wykonywaniu prawa własności. Raz jeszcze należy podkreślić, że swoboda planistyczna gminy nie jest nieograniczona i jak wskazał WSA w Poznaniu w powoływanym wyroku z dnia 7.07.2008 r. , w odniesieniu do prawa własności kończy się tam, gdzie ustalenia planu miejscowego stanowiłyby już tylko nieuprawnioną ingerencję w to prawo, wykraczającą poza określone ustawami ramy. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż § 7 pkt 6 oraz § 19 zaskarżonej uchwały naruszają art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 27 ust. 1 i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Stwierdzone istotne naruszenia prawa materialnego skutkują nieważnością wymienionych w sentencji przepisów uchwały Nr XLVII/311/2013 Rady Miejskiej w Zagórzu z dnia 19 lipca 2013 r., o czym Sąd orzekł w oparciu o art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd nie dopatrzył się natomiast takich naruszeń w odniesieniu do § 3 ust. 1 pkt g ww. uchwały, w którym określono przeznaczenie terenów określonych na rysunku planu symbolami od 1Zn do 10Zn, nie stwierdzając tym samym naruszenia zasady swobody planistycznej gminy. W tym też zakresie skarga została oddalona w oparciu o art. 151 P.p.s.a. W związku z uwzględnieniem skargi w zakresie wskazanym w pkt 1 sentencji wyroku Sąd zastosował art. 152 P..p.s.a. i stwierdził, że w tym zakresie zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a.