II OSK 1920/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Zaniemyśl od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Po 601/07 w sprawie ze skargi "[...]" Fabryka Mebli Sp. z.o.o z siedzibą w Z. na uchwałę Rady Gminy Zaniemyśl z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Zaniemyśl na rzecz "[...]" Fabryka Mebli Sp. z.o.o z siedzibą w Z. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 lipca 2008 r., po rozpoznaniu skargi "F." Fabryka Mebli Spółka z o.o. z siedzibą w Z. na uchwałę Rady Gminy Zaniemyśl z dnia 23 czerwca 2003 r., Nr VII/64/2003, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność § 16 tej uchwały. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Uchwałą z dnia 23 czerwca 2003 r. nr VII/64/2003 (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 156, poz. 2939) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu usług położonego przy ul. Leśnej w Zaniemyślu Rada Gminy Zaniemyśl na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 10 ust. 3 i art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyżej wymienionego terenu. W § 9 ust. 1 pkt 4 tej Uchwały przeznaczenie terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem Ls/Kx ustalono jako teren leśny z ogólnodostępnym przejściem wzdłuż linii brzegowej jeziora. Zaś w § 16 Uchwały ustalono wydzielenie ogólnodostępnego pasa terenu o szerokości min. 10 m od strony Jeziora Raczyńskiego, oznaczonego na rysunku planu symbolem Ls/Kx. Pismem z dnia 7 września 2007 r., "F." Fabryka Mebli Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. wezwała Radę Gminy Zaniemyśl do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezprawnym ograniczaniu przysługującego Spółce prawa własności nieruchomości obejmującej działki o nr ewid. [...] położone w Zaniemyślu przy ul. Leśnej, w ten sposób że w § 16 Uchwały Rady Gminy Zaniemyśl nr VII/64/2003 z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu usług położonego przy ul. Leśnej w Zaniemyślu wyznaczono "ogólnodostępny pas terenu o szerokości minimum 10 m. od strony Jeziora Raczyńskiego", co zdaniem Spółki narusza: - art. 20, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji RP, gdyż § 16 Uchwały nie spełnia wyrażonego w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP postulatu proporcjonalności, wykracza poza granice dozwolonej Konstytucją ingerencji w prawo własności, bowiem ogranicza je w rażąco większym stopniu niż jest to konieczne dla zagwarantowania innym podmiotom swobody korzystania z przysługującego im prawa dostępu do wód publicznych; - art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w ten sposób, że kwestionowany przepis w nieuzasadniony sposób przedkładając interes publiczny ponad interes prywatny nie uwzględnia prawa własności nieruchomości, do której się odnosi; - art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) w ten sposób, że zaskarżonym przepisem Rada Gminy wprowadziła w drodze aktu prawa miejscowego takie ograniczenie w korzystaniu z przylegającej do jeziora nieruchomości, które wyznaczyć może wyłącznie wójt (burmistrz, prezydent miasta) w formie decyzji administracyjnej i tylko w uzasadnionych wypadkach, a Rada Gminy nie miała kompetencji do uchwalenia kwestionowanego przepisu. Przy tak sformułowanych zarzutach Spółka domagała się uchylenia § 16 tej Uchwały. W odpowiedzi na wezwanie Rada Gminy Zaniemyśl w dniu 15 października 2007 r. zdecydowała o odmowie uchylenia i zmiany § 16 Uchwały, bowiem uznała, że przepis ten w ocenie tego organu nie narusza prawa, gdyż jako akt prawa miejscowego zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) obowiązującej w dacie podjęcia tej Uchwały przy poszanowaniu innych przepisów rozstrzyga o wykonywaniu prawa własności. Pismem dnia 7 listopada 2007 r., które wpłynęło do organu w dniu 12 listopada 2007 r., skargę na Uchwałę Rady Gminy Zaniemyśl nr VII/64/2003 z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu usług położonego przy ul. Leśnej w Zaniemyślu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka "F." w zakresie, w jakim Uchwała wyznacza na nieruchomościach stanowiących własność skarżącej Spółki ogólnodostępny pas terenu o szerokości minimum 10 m od strony Jeziora Raczyńskiego (§ 16 i załącznik nr 1 do Uchwały). Skarżąca powołała te same zarzuty, które sformułowała w wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, dodatkowo wskazując na naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej w dniu podjęcia Uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zaniemyśl podtrzymała stanowisko wyrażone w oświadczeniu z dnia 15 października 2007 r. i wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. W motywach tego wyroku Sąd wskazał, że ocena przeprowadzonego postępowania daje podstawy do stwierdzenia nieważności Uchwały nr VII/64/2003 Rady Gminy Zaniemyśl z dnia 23 czerwca 2003 r. w zaskarżonej części, tj. w zakresie jej § 16. Wyjaśniono, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), albowiem spełnione zostały warunki, o jakich mowa w art. 85 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Gminy w Zaniemyślu podjęła uchwałę o przystąpieniu do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Zaniemyślu przy ul. Leśnej dnia 9 września 2002r., o terminie wyłożenia do publicznego wglądu zawiadomiono dnia 14 kwietnia 2003r. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, gmina w ramach zadań własnych ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to realizuje m.in. przez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To uprawnienie gminy, określone w doktrynie jako władztwo planistyczne oznacza, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania, co nie może być uznane za dowolne działanie. Rozstrzygnięcie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania musi być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w powołanej ustawie. Miejscowy plan zagospodarowania wraz z innymi ustawami kształtuje sposób wykonywania prawa własności i definiuje jego treść w zakresie wykorzystywania nieruchomości (art. 33 ustawy). W związku z tym wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z niej muszą być dokonywane z uwzględnieniem obowiązującego prawa i na zasadach określonych w powołanej ustawie. Oznacza to, że wprowadzenie wszelkich zakazów ustaleniami planu, które ograniczają prawo własności musi mieć oparcie w normie ustawowej uprawniającej gminę do ich stosowania. W literaturze przedmiotu wyrażony jest pogląd, że prawo własności choć konstytucyjnie chronione może być ograniczone w drodze ustawy i takim aktem ograniczającym prawo własności jest m.in. ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym (Z. Niewiadomski. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz C.H.Beck, Warszawa 2005 r.). Zgodnie z przepisem art. 10 ust. 1 tej ustawy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, między innymi: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 1), linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych (pkt 2), tereny przeznaczone dla realizacji celów publicznych oraz linie rozgraniczające te tereny (pkt 3), granice i zasady zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie (pkt 4), szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zasobów wodnych i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 8). Na podstawie ust. 1b powołanego artykułu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w miarę potrzeby wyznacza się także tereny rekreacyjno-wypoczynkowe oraz służące organizacji imprez masowych, a zgodnie z ust. 2 do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wójt, burmistrz albo prezydent miasta dołącza między innymi prognozę skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze. W planie uwzględnia się także ograniczenia wynikające z przepisów szczególnych (art. 9 ust. 1 ustawy). Jak wynika z powyższego unormowania władztwo planistyczne gminy obejmuje także uprawnienie do przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne, w tym pod drogę o takim charakterze i to niezależnie od tytułów prawnych poszczególnych podmiotów do tych terenów. W niniejszej sprawie jednak organ Gminy w ocenie Sądu nie wykazał, by naruszenie interesu prawnego skarżącego było w istocie usprawiedliwione interesem publicznym. Wciąż aktualne jest jak przyjęto stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93 (OSNC 1994/9/181), w który Sąd ten wskazał, że w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wykazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Rozważenia zatem zdaniem Sądu wymagało, czy rzeczywiście planowane wydzielenie pasa terenu o szerokości minimum 10 m z ogólnodostępnym przejściem wzdłuż linii brzegowej jeziora stanowi cel publiczny zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym . Wobec braku definicji celu publicznego w powołanej ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, jak wyjaśniono należało sięgnąć do treści ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), która nie tylko posługuje się, ale i definiuje to pojęcie. Zgodnie z art. 6 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia planu miejscowego) celami publicznymi są między innymi: - wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, - budowa, utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji, - inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach. Tymczasem w skarżonym postanowieniu planu wydzielonemu do ogólnego korzystania fragmentowi terenu nie została przypisana funkcja drogi publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 4 ustawy o gospodarce gruntami, choć niewątpliwie uregulowania powyższe, ograniczając prawa skarżącej Spółki w wykonywaniu prawa własności, czynią sporny teren ogólnodostępnym dla nieograniczonej liczby osób. Zapisy planu nie pozwalają na przyjęcie, że za takim ograniczeniem przemawia ochrona jakiegokolwiek innego celu publicznego wymienionego we wspomnianym art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bądź też w ustawach odrębnych. Planowane przeznaczenie terenu nie pozwala stwierdzić, że ograniczenie zagospodarowania wskazane w § 16 planu wynika z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, zasobów wodnych, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody, ochrony gruntów rolnych i leśnych. Wskazano , że art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) zabrania grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar. Powyższa norma nie stanowi w ocenie Sądu jednak uregulowań umożliwiających zwiększenie tego obszaru. Podkreślono również, że kolejny przepis zawarty w cytowanej ustawie prawo wodne nakazuje właścicielowi nieruchomości przyległej do powierzchniowych wód publicznych umożliwienie dostępu do wody na potrzeby wykonywania robót związanych z utrzymywaniem wód oraz dla ustawiania znaków żeglugowych lub hydrologiczno-meteorologicznych urządzeń pomiarowych (art. 28 ust. 1 tejże ustawy). Nie wiąże z tym jednak konieczności zawarcia w planie ograniczeń jak orzeczono w § 16. Wprawdzie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo wodne wynika dla właściciela nieruchomości przyległej do powierzchniowych wód publicznych obowiązek zapewnienia dostępu do wody w sposób umożliwiający to korzystanie. Jednak wyznaczenie części nieruchomości umożliwiających dostęp do wody musi być przedmiotem decyzji wójta, burmistrza lub prezydenta. Procedura ta ma zastosowanie wówczas, gdy właściciel nie wyznacza sam części nieruchomości umożliwiając dostęp do wody. Tym samym w ocenie Sądu pierwszej instancji nie sposób z powyższej normy wywieść uprawnienia dla Rady Gminy do ograniczenia jak w skarżonym paragrafie. Nie sposób bowiem przyjąć, by redakcja § 16 wynikała z ograniczeń związanych z wyznaczoną na mocy Uchwały nr XXV/63/93 z dnia 21 października 1993 r. strefą ochronną jezior na górnej krawędzi zbocza rynny jeziornej na terenie gminy Zaniemyśl. W istocie bowiem uchwała ta nie ustanawia żadnych nakazów, ograniczeń dla właścicieli nieruchomości objętych tą strefą. Takich nakazów, zakazów nie zawiera też ustawa o ochronie przyrody, o ochronie środowiska, o ochronie gruntów rolnych i leśnych - w brzmieniu z daty uchwalenia planu. Reasumując podkreślono, że wprowadzenie w § 16 Uchwały ograniczenia skarżącej z korzystania z gruntów przyległych do jeziora nie znajdują podstawy w przepisach analizowanych ustaw - nie służą realizacji wskazanych w nich celów. Dlatego też zaskarżone postanowienie planu uznano jako niczym nie uprawnioną ingerencję w prawo własności Spółki. W istocie bowiem skarżone uregulowanie, mimo braku podstaw w tym względzie, prowadzi do faktycznego wywłaszczenia części nieruchomości. Utworzenie publicznie dostępnego pasa terenu stanowiącego własność skarżącej w praktyce skutkowałoby tym, że możliwość korzystania przez właściciela tego obszaru byłaby taka sama jak osób trzecich przy jednoczesnym obciążaniu Spółki obowiązkami publicznoprawnymi. Uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, prawa własności polega m.in. na przyjmowaniu takich rozwiązań planistycznych, które nie będą ingerowały w sferę własności, gdy istnieją regulacje prawne pozwalające osiągnąć określony cel bez takiej ingerencji lub wprawdzie za pomocą ingerencji, ale w jak najmniej uciążliwym stopniu. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że Rada Gminy ustalając przeznaczenie spornego pasa terenu nie rozważyła, jaka będzie skala ingerencji w prawo własności, ani jakimi środkami prawnymi należy osiągnąć założony cel. Organ przed podjęciem zaskarżonej Uchwały zaniechał odpowiednio wnikliwej analizy tego, czy ograniczenie prawa dysponowania nieruchomością ma nastąpić na określone cele publiczne, a w konsekwencji nie wykazał, że przyjęte ograniczenie jest podyktowane wymogami osiągnięcia takich celów. W istocie w sprawie brak jest wystarczającego uzasadnienia dla usprawiedliwienia naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółki w sposób przyjęty w zaskarżonej Uchwale. Co więcej, także forma wprowadzonego ograniczenia nie spełnia wymogów rzetelnego stanowienia prawa lokalnego. Wydzielenie zaskarżonym przepisem planu miejscowego ogólnodostępnego pasa terenu o szerokości min. 10 m od strony jeziora nie pozwala na precyzyjne określenie zakresu, w jakim skarżąca miałaby znosić wprowadzone ograniczenie. Określenie szerokości wydzielonego terenu przez podanie parametru minimalnego prowadzi do dalszej nadmiernej ingerencji w prawo własności. Skarżąca nie może bowiem być pewna, jak rzeczywiście daleko w głąb działki (przekraczając linię 10 m licząc od brzegu jeziora) jej teren będzie publicznie dostępny. Sąd również zauważył, iż organ odpowiadając na zarzuty skarżącej nie podjął chociażby próby następczego uzasadnienia zakwestionowanej Uchwały, nie przedstawił żadnych prawnych przesłanek, jakimi kierował się wprowadzając w planie miejscowym ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości skarżącej Spółki. Nie powołał argumentów, które przemawiałyby za wydzieleniem ogólnodostępnego pasa terenu właśnie o szerokości (minimum) 10 m, na którym miało przebiegać przejście (ścieżka spacerowa) i nie wykazał, że wprowadzone ograniczenie w takim rozmiarze jest w ogóle zasadne prawnie, racjonalnie umotywowane. Tymczasem zarówno istnienie interesu publicznego, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ograniczenie określonego przez Konstytucję RP prawa własności (tak SN w przywołanym wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93). Powołanie się na ogólne kompetencje organów gminy do stanowienia prawa miejscowego i zagospodarowania przestrzennego gminy nie zwalniało organu od wskazania podstawy prawnej dla wprowadzenia określonego, znacznego ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości stanowiącej własność prywatną, której część została przeznaczona pod teren ogólnodostępny (§ 16 uchwały). Swoboda planistyczna gminy nie jest bowiem nieograniczona i w odniesieniu do prawa własności kończy się tam, gdzie ustalenia planu miejscowego stanowiłyby już tylko nieuprawnioną ingerencję w to prawo, wykraczającą poza określone ustawami ramy. Mając na uwadze powyższe stwierdzono, iż zaskarżona Uchwała w § 16 narusza art. 2 ust. 1, art. 3 pkt 1, art. 10 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 28 ust. 2 ustawy prawo wodne w cyt. brzmieniu oraz art. 21 i art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i w tym zakresie zarzuty skargi okazały się zasadne. Stwierdzone istotne naruszenie prawa materialnego skutkuje nieważnością § 16 planu miejscowego (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Dodano także, iż nie budziła wątpliwości Sądu dopuszczalność wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 sierpnia 1990 r. o samorządzie gminy ( Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), mimo że skarżąca nie złożyła wcześniej zarzutu do projektu planu udział w postępowaniu planistycznym właścicieli i innych podmiotów, których prawa mogą zostać naruszone wskutek uchwalenia planu, ani tym bardziej aktywność polegająca za złożeniu zarzutu do projektu planu nie jest warunkiem dopuszczalności zaskarżenia podjętej uchwały. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność § 16 zaskarżonej uchwały. Gmina Zaniemyśl wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku i zaskarżając go w całości podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego tj.: 1) art. 1 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), który stanowi, że w planowaniu przestrzennym należy uwzględnić wymagania ochrony zdrowia; 2) art. 6 pkt 6, który stanowi, że celami publicznymi są m.in. budowa i utrzymanie obiektów sportowych 3) art. 4 ust. 1 ustawy o kulturze fizycznej, który stanowi, że zadaniem jednostek samorządu terytorialnego jest tworzenie warunków dla rozwoju kultury fizycznej; 4) art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż do zadań własnych gminy należą sprawy terenów rekreacyjnych - poprzez całkowite ich pominięcie w procesie subsumcji. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej Gmina Zaniemyśl wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zobowiązanie WSA w Poznaniu do orzeczenia o kosztach postępowania, w tym i o kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych, z uwzględnieniem jednak możliwości racjonalnego prowadzenia sporu sądowo-administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje min. określenie przeznaczenia terenu. Wbrew jednak stanowisku wyrażanemu m.in. w. orzecznictwie sądowo-administracyjnym, w tym także WSA w Poznaniu, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa nie tylko przeznaczenie terenu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może stanowić także w majestacie prawa - instrument faktycznego wywłaszczenia nieruchomości, a więc wywłaszczenia w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Takiego faktycznego (planistycznego) wywłaszczenia można dokonać poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w szczególności w następstwie wprowadzenia tą drogą zakazu zabudowy, albo poprzez przeznaczenie określonego terenu do użytku powszechnego. W każdym z tego rodzaju przypadków dochodzi bowiem do ugodzenia w istotę prawa własności nieruchomości, bez formalnego pozbawiania tytułu własności. W tym ostatnim wypadku wywłaszczenie planistyczne polega na ugodzeniu w istotę prawa własności, poprzez złamanie przysługującego właścicielowi nieruchomości monopolu na jej posiadanie oraz korzystanie z niej. Poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego można do tego doprowadzić i na tym właśnie polega tzw. wywłaszczenie planistyczne. Ustawodawca, mocą art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozwala zarówno na jedno, jak i na drugie. Podniesiono, że samorząd gminny nie może z owego przyzwolenia ustawowego, określanego mianem "władztwa planistycznego", korzystać w sposób dowolny. W szczególności ustawodawca zakazuje używania owego władztwa w innych celach, niż te, które zostały określone ustawowo jako wartości, które należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wśród wartości tych są m.in: walory krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ) oraz wymagania ochrony zdrowia (art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ). Z przepisami tymi koresponduje przepis art. 34 Prawa wodnego, który stanowi: "1. Każdemu przysługuje prawo do powszechnego korzystania ze śródlądowych powierzchniowych wód publicznych, morskich wód wewnętrznych wraz z morskimi wodami wewnętrznymi Zatoki Gdańskiej, i z wód morza terytorialnego. 2. Powszechne korzystanie z wód służy do zaspokajania potrzeb osobistych, gospodarska domowego lub rolnego, bez stosowania specjalnych urządzeń technicznych, a także do wypoczynku, uprawiania turystyki, sportów wodnych oraz, na zasadach określonych w przepisach odrębnych, amatorskiego połowu ryb. Przy tym dla powszechnego korzystania z wód w znaczeniu wyżej przywołanym, nie wystarczy pas terenu o szerokości 1,5m, którego właścicielom nieruchomości przyległych do wód nie wolno grodzić i na którym muszą tolerować obecność innych osób. Konieczne jest w tym celu rezerwowanie terenów niezbędnych do wypoczynku, turystyki i uprawniania sportu, a więc terenów niezbędnych dla zorganizowania plaż, kąpielisk, pikników, przystani itp. W systemach prawnych krajów Unii Europejskiej i w Szwajcarii standardem jest traktowania rozwoju turystyki, rekreacji i sportu jako zadania publicznego, z tego przede wszystkim względu, iż pozostaje on w nierozerwalnym związku z koniecznością zapewnienia człowiekowi możliwości wypoczynku na łonie natury, w związku z czym społeczeństwu należy zapewnić dostęp do wód, lasów i gór. Powyższy nurt myślenia odcisnął się najbardziej wyraźnie w prawie niemieckim. Przejawia się to w tym, iż zapewnienie społeczeństwu poszukującemu wypoczynku na łonie natury dostępu do wód, lasów i gór, traktowane jest expressis verbis jako jeden z celów planowania przestrzennego i jednocześnie jako cel publiczny. Podejmując uchwałę unieważnioną wyrokiem WSA w Poznaniu, Rada Gminy Zaniemyśl miała na celu zarezerwowanie terenu pod budowę w przyszłości promenady nad jeziorem Raczyńskiego, umożliwiającej wypoczynek, rekreację oraz uprawianie sportów, a nie pod budowę drogi, jak to bezzasadnie założył WSA w Poznaniu. Wprawdzie środków finansowych na budowę tej promenady nie ma jeszcze w budżecie tej gminy na bieżący rok. Niemniej właśnie taki zamiar przyświecał organom gminy zarówno podczas podejmowania uchwały o przystąpieniu do sporządzenia unieważnionej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i podczas uchwalania samego planu. Stanowiąc w § 16 unieważnionego miejscowego planu o "ustaleniu ogólnodostępnego pasa terenu o szerokości 10 m od s-trony jez. Raczyńskiego, oznaczonego symbolem Ls/Kx" zarówno Wójt Gminy Zaniemyśl, jak i Rada Gminy Zaniemyśl, mieli świadomość tego, że dokonują ingerencji w prawo własności spółki "F." Fabryka Mebli, a więc, że dokonują tzw. "wywłaszczenia planistycznego", którego konsekwencją będą roszczenia odszkodowawcze, określone w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wbrew jednak twierdzeniu WSA w Poznaniu powyższe rozstrzygnięcie planistyczne podjęły one dla przygotowania realizacji celu publicznego, polegającego na umożliwieniu ogółowi społeczeństwa dostępu do walorów krajobrazowych, a także dla zapewnienia wypoczynku, rekreacji oraz umożliwienia uprawiania sportu. Jezioro to stanowi własność publiczną i -w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną korzystanie z walorów krajobrazowych z nim związanych, a także stworzenie możliwości wypoczynku, rekreacji i uprawiania sportów, powinno być dostępne dla ogółu. Wprawdzie w polskim prawie nie doszło jeszcze do wyartykułowania konieczności zapewnienia dostępu do wód, lasów i gór w celu umożliwienia społeczeństwu wypoczynku jako zadania publicznego (nie licząc pracowniczego prawa do wypoczynku gwarantowanego pracownikom w postaci urlopów - art. 66 ust. 2 Konstytucji RP), to jednak publiczny charakter celu, dla którego Rada Gminy Zaniemyśl dokonała ingerencji w prawo własności spółki F. Fabryka Mebli, wiązać należy z tym, iż teren zarezerwowany mocą kwestionowanego § 16 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod promenadę, służyć będzie rekreacji i uprawianiu sportu. I z tego względu zarezerwowanie tego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi przejaw przygotowania realizacji celu publicznego, o jakim mowa wprawdzie nie w art. 6 pkt 4, lecz w art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Treść tego przepisu koresponduje z treścią art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 226, poz. 1675 ze zm.), który stanowi, że: "Organy administracji rządowej i jednostki, samorządu terytorialnego tworzą warunki prawno-organizacyjne i ekonomiczne dla rozwoju kultury fizycznej". Powyższą argumentację, że treść kwestionowanego przepisu § 16 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi przejaw zamiaru realizacji celu publicznego, wspiera dodatkowo treść art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że do zadań własnych gminy należą w szczególności sprawy terenów rekreacyjnych. A przecież oczywiste jest, że o tego rodzaju cele mogło chodzić gminie Zaniemyśl, gdy decydowała się na wywłaszczenie planistyczne na mocy kwestionowanego przepisu, polegającego na zarezerwowaniu ogólnodostępnego pasa terenu o szerokości 10 m. w lesie, wzdłuż brzegów jeziora Raczyńskiego. W świetle powyższych przepisów nie powinno zdaniem skarżącej Gminy być wątpliwości, że zadaniem publicznym, należącym do gminy jest budowa promenady. Brak jest jakichkolwiek powodów, by takiej argumentacji gminy Zaniemyśl nie uwzględnić. Brak jest też zdaniem skarżącej Gminy jakichkolwiek przesłanek, by z faktu że: "...w skarżonym postanowieniu planu, wydzielonemu do ogólnego korzystania fragmentowi terenu nie została przypisana funkcja drogi publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami" wyprowadzać takie wnioski, jak to uczynił WSA w Poznaniu na s, 7 wyroku zaczepionego niniejszą skargą kasacyjną, a więc że zakwestionowany przepis nie realizuje celu publicznego, gdyż terenowi temu nie przypisano funkcji drogi publicznej. Rzeczywiście, "funkcja drogi publicznej wspomnianemu terenowi nie została przypisana, albowiem gmina Zaniemyśl nigdy nie podjęła zamiaru realizowania na tym fragmencie terenu drogi publicznej. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, iż to prawda, że gmina nie uzasadniła dotychczas w odpowiedni sposób swojej uchwały. Jednak niedostatek ten, w świetle art. 28ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uzasadnia podjęcia tak daleko idącej ingerencji we władztwo planistyczne gminy Zaniemyśl, jakiej dokonał WSA w Poznaniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną F. Fabryka Mebli Spółka z o.o. w Zaniemyślu wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwionej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie ma usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie . Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy przede wszystkim na wstępie wyjaśnić, iż granice skargi kasacyjnej wyznaczają miedzy innymi wymienione w art. 176 ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zauważyć należy, iż przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości formułowania zarzutu kasacyjnego przez niezastosowanie czy pominiecie określonej normy prawnej. Podstawa kasacyjna może dotyczyć przepisu , który został w sprawie zastosowany a jego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji może polegać wyłącznie na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu ( porównaj wyrok NSA dnia 14 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 1247/06 – publikowany zbiór Lex nr 312527, wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 31/07 publikowany zbiór Lex nr 327781). Natomiast skarga kasacyjna Gminy Zaniemyśl zarzuca wyłącznie naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( co wynika wyłącznie z uzasadnienia kasacji) , art. 4 ust. 1 ustawy o kulturze fizycznej, oraz art. 7 ust. 1. pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ich całkowite pominięcie w procesie subsumcji. Abstrahując nawet od poprawności tak sformułowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego to przede wszystkim podkreślić należy, iż wniesiona kasacja nie kwestionuje w formie odpowiedniego zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego zastosowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie : art. 2 ust. 1 , art. 3 pkt 1,art. 10 ust.1 pkt.1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 15 z 1999 r. poz. 139 ze zm.), art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. (Dz. U. Nr 115 , poz. 1229 ze zm.) Prawo wodne , art. 21 i art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które przecież doprowadziły do stwierdzenia nieważności § 16 uchwały Rady Gminy Zaniemyśl z dnia 23 czerwca 2003 r. Nr VII/64/2003 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu usług , położonego przy ul. Leśnej w Zaniemyślu. Nie można bowiem przyjąć, że nawet teoretycznie brak zastosowania określonych przepisów w sprawie zwalnia skarżącego od jednoczesnego przedstawienia zarzutu w kasacji wadliwego w jego ocenie zastosowania norm prawa materialnego czy też naruszenia przepisów postępowania, które stanowiły podstawę wydania kwestionowanego wyroku. Przyjmowanie w sposób domniemany, iż zarzut pominięcia w sprawie określonych przepisów przez Sąd równoznaczny jest z zakwestionowaniem przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydanego orzeczenia jest niedopuszczalne skoro Naczelny Sąd Administracyjny orzeka będąc związany granicami skargi kasacyjnej a przecież Sąd ten nie może domniemywać zakresu zaskarżenia. Nie negując przecież poglądu, iż zadaniem jednostek samorządu terytorialnego jest tworzenie warunków do rozwoju kultury fizycznej, że do zadań własnych gminy należą sprawy terenów rekreacyjnych, a budowa i utrzymanie obiektów sportowych jest celem publicznym jednakże brak jednoczesnego zakwestionowania przepisów wyżej wskazanych w uzasadnieniu Sądu nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z tego powodu na przyjęcie wadliwości stanowiska Sądu pierwszej instancji zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku i prawidłowości zastosowania art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w odniesieniu do zaskarżonego § 16 przedmiotowej Uchwały . Natomiast niezależnie od tego, że skarga kasacyjna nie zakwestionowała właściwymi zarzutami stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyrażonego zaskarżonym wyrokiem podkreślić należy, iż wyrok Sądu pierwszej instancji stwierdzający nieważność § 16 uchwały nr VII/64/2003 Rady Gminy Zaniemyśl z dnia 23 czerwca 2003 r. odpowiada prawu. Wskazany wyżej § 16 stanowił, że ustala się wydzielenie ogólnodostępnego pasa terenu o szerokości minimum 10 m od strony jeziora Raczyńskiego , oznaczonego na rysunku planu symbolem Ls/Kx. Taka treść przepisu prawa miejscowego niewątpliwie godzi w istotę prawa własności, uniemożliwiając właścicielowi nieruchomości jej posiadanie oraz korzystanie z niej. Prawo własności , którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Niewątpliwie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która miała zastosowanie w tej sprawie pozwalała gminie na ograniczenie prawa własności nieruchomości, lecz tylko w takim zakresie w jakim jest to niezbędne gminie. Brak jest podstaw prawnych do tego, by Gmina mogła swobodnie ograniczać prawo własności bowiem musi każdorazowo uzasadniać niezbędność dla interesu publicznego takiej ingerencji. Tego standardu nie spełnia otwarty przepis planu, w szczególności taki, który zawiera w swej treści pojęcia nieostre, niedookreślone jak ten zamieszczony w zakwestionowanym przez Sąd pierwszej instancji § 16 Uchwały. W przepisie tym odniesiono się do ogólnodostępnego pasa terenu cytat- "o szerokości minimum 10 m " co oznacza dowolność w określeniu tej odległości. Przepis ten w takiej formie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczając ogólnodostępny pas terenu o szerokości nie mniejszej niż 10 m w istocie zezwala na zajęcie również i większej niż określona tym przepisem powierzchnia ogólnodostępnego pasa. Tym samym jest to przepis otwarty, który w sposób niedozwolony reguluje sytuację strony i jednocześnie pozwalający bez jakichkolwiek ograniczeń ingerować w prawo własności co prowadzi do wniosku, iż jest on oczywiście sprzeczny z prawem w tym ze wskazanymi wyżej przepisami ustawy zasadniczej, wykraczając poza granice dozwolonej Konstytucją ingerencji w prawo własności jak też przepisami art. 1 ust. 2 pkt.5 , art. 3 ust. 1 , art. 10 ust. 1 pkt. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15 z 1999 r. poz. 139 ze zm.). Jest to niewątpliwie nadmierna ingerencja w prawo własności. Dlatego też nie można było pozostawić takiego przepisu prawa miejscowego w obrocie prawnym. Konkludując uznać należy, że skarga kasacyjna jako nie zawierająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu w oparciu o przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt. 2 powołanej wyżej ustawy procesowej.