II OSK 2190/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 312/14 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia żądanych danych ze zbioru PESEL oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. IV SA/Wa 312/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi D. P., uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia żądanych danych ze zbioru PESEL. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 16 kwietnia 2013 r. D. P. (dalej: skarżąca) zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych o udostępnienie ze zbioru PESEL adresu swojego biologicznego ojca E. B. wskazując na zamiar przeprowadzenia badań genetycznych biologicznych rodziców w związku z chorobą na którą cierpi. Po rozpatrzeniu wniosku strony, decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], Minister odmówił udostępnienia danych ze względu na brak zgody osoby poszukiwanej na udostępnienie jej danych adresowych wymaganej prawem na mocy art. 44h ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 993 ze zm.), dalej jako: ustawa o ewidencji ludności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wskazała, że legitymację do wystąpienia o udzielenie żądanej informacji daje jej łączący ją z osobą poszukiwaną stosunek zobowiązaniowy, który wynika z art. 87 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W ocenie wnioskodawczyni, podstawy prawnej odmowy udostępnienia danych nie może stanowić naruszenie dóbr osobistych poszukiwanego, gdyż w tym zakresie nie zostało przeprowadzone jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające, potwierdzające spełnienie przesłanki wymienionej w art. 44 i ust. 5 ustawy o ewidencji ludności. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 44h ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 44i ust. 5 ww. ustawy o ewidencji ludności, orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji z [...] lipca 2013 r. Minister wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, podmiotom prywatnym dane ze zbioru PESEL mogą zostać udostępnione, jeżeli spełniona zostanie jedna z dwóch przesłanek: wnioskodawca wykazał interes prawny lub uwiarygodnił interes faktyczny w otrzymaniu danych i uzyskał zgodę osoby poszukiwanej. Organ stanął na stanowisku, że skarżąca nie jest uprawniona do otrzymania żądanych danych, gdyż z przedłożonych dokumentów oraz złożonych wyjaśnień nie wynika, aby wnioskodawczynię łączył z osobą poszukiwaną stosunek prawny wynikający z przepisów prawa materialnego (przesłanka z art. 44h ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności). Minister wskazał ponadto, że nie uzyskał również akceptacji E. B. na udostępnienie jego danych adresowych (przesłanka z art. 44h ust. 2 pkt 3 ustawy o ewidencji ludności). Zdaniem Ministra, legitymowanie się przez wnioskodawcę interesem prawnym musi być udowodnione, a nie tylko uprawdopodobnione, zaś skarżąca nie wskazała przepisu prawa, który kreowałby po jej stronie uprawnienie do otrzymania żądanych danych. Powołany przez stronę art. 87 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie nadaje się do bezpośredniego egzekwowania i nie może stanowić samodzielnej podstawy do egzekwowania określonych świadczeń, nakazania określonego zachowania, bądź ustalenia przysługującego uprawnienia w drodze sądowego powództwa skierowanego przeciwko zobowiązanemu. Przepis art. 87 k.r.i.o. nie kreuje między wnioskodawczynią a poszukiwaną osobą żadnego stosunku zobowiązaniowego, a co za tym idzie ów przepis nie może być przesłanką zaistnienia interesu prawnego po stronie wnioskodawczym. Przesłanki tej nie kreuje również cel uzyskania danych, a mianowicie przeprowadzenie badań genetycznych w celu podjęcia właściwego leczenia. Nie ma bowiem żadnego przepisu, który by uprawniał stronę do żądania od biologicznych rodziców poddania się takim badaniom. Przedstawione przez stronę uzasadnienie wniosku, który wszczął postępowanie w sprawie uzyskania danych, zdaniem organu, wskazuje jedynie, iż strona posiada interes faktyczny w udostępnieniu informacji. Ustalenie to spowodowało zwrócenie się ponownie do biologicznego ojca skarżącej o wyrażenie zgody na udostępnienie jego danych adresowych ze wskazaniem celu poszukiwań. Rodzic skarżącej nie uprawnił organu do udostępnienia jego danych adresowych, tym samym organ nie uzyskał wymaganej prawem zgody (art. 44h ust. 2 pkt 3 ustawy o ewidencji ludności). Brak wymaganej przepisami prawa zgody osoby poszukiwanej oraz brak wykazania przez stronę interesu prawnego zdecydowały o tym, iż udostępnienie przez organ żądanych danych byłoby sprzeczne z prawem. Konsekwencją bezprawnego udostępnienia danych byłoby z kolei naruszenie dóbr osobistych E. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem skargę wniesioną przez skarżącą na decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. uwzględnił. W ocenie Sądu, organ administracji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego do czego zobowiązany jest na podstawie art. 7 i 77 k.p.a. Sąd zgodził się z organem, iż w przypadku interesu faktycznego brak zgody osoby, której dane mają być udostępnione uniemożliwia organowi udostępnienia tych danych. Z uwagi zatem na brak zgody ze strony E. B. na udostępnienie jego danych adresowych, organ nie był uprawniony do przekazania ich skarżącej. Zdaniem Sądu, organ nie wyjaśnił jednak w sposób dostateczny, czy skarżącej nie przysługuje interes prawny w żądaniu udostępnienia jej danych ze zbioru PESEL (przesłanka udostępnienia danych wskazana w art. 44h ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności). Uzasadnienie wniosku skarżącej, w którym wskazała na zamiar przeprowadzenia badań genetycznych, którym powinni poddać się także jej biologiczni rodzice sprawia, że jako źródło interesu prawnego skarżącej w pozyskaniu danych organ powinien rozważyć art. 68 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że każdy ma prawo do ochrony zdrowia. W pierwszej kolejności niezbędne jest jednak udokumentowanie przez skarżącą jej stanu zdrowia oraz potrzeby wykonania badań genetycznych. Sąd podkreślił, że kwestia ta w toku prowadzonego postępowania nie została wyjaśniona w sposób pozwalający na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. Sąd zgodził się z organem, że z treści art.44h ust. 2 pkt 1 ww. ustawy wynika, iż to na stronie ciąży obowiązek wykazania interesu prawnego w żądaniu danych ze zbioru PESEL. Zauważył jednak, iż pismem z dnia 9 września 2013 r. organ zwrócił się do pełnomocnika skarżącej o nadesłanie dokumentów potwierdzających interes prawny w uzyskaniu żądanych danych adresowych. W odpowiedzi (pismo z 20 września 2013 r.) pełnomocnik skarżącej wskazał ogólnie, iż istnieje możliwość zwrócenia się przez organ do placówki służby zdrowia, w której leczy się skarżąca. Mając jednak na uwadze szczególny charakter tej sprawy i fakt, iż wobec niewyjaśnienia powyższej kwestii może być ewentualnie zagrożone życie lub zdrowie skarżącej, organ zobowiązany był ponowić wezwanie do pełnomocnika skarżącej o nadesłanie z placówki służby zdrowia w której leczy się skarżąca dokumentacji dotyczącej jej stanu zdrowia i konieczności przeprowadzenia badań genetycznych. Z powołanych względów, mając na uwadze, iż sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a taka kontrola jest możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, za niezbędne Sąd uznał uchylenie zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Spraw Wewnętrznych wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący organ zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 44h ust. 1 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności w zw. z art. 68 ust. 1 Konstytucji PR, co doprowadziło Sąd I instancji do niezasadnego przyjęcia, że organ powinien rozważyć, czy art. 68 ust. 1 Konstytucji nie stanowi źródła interesu prawnego w domaganiu się przez skarżącą udostępnienia danych - adresu - biologicznego ojca; 2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uznanie, że Minister naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewykazanie należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, podczas gdy udokumentowanie stanu zdrowia skarżącej oraz podnoszonej przez nią potrzeby wykonania badań genetycznych przez E. B. nie pozwala na stwierdzenie przez organ, iż wykazany został interes prawny w rozumieniu art. 44h ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności, co powoduje, że zaskarżony wyrok, uchylający z powodu niewyjaśnienia tych okoliczności zaskarżoną decyzję, narusza przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie organ podniósł, że o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (wyrok NSA z 26 listopada 1998 r., II SA 1390/98). Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną norma prawa materialnego – normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Minister podkreślił, że rozpatrując niniejszą sprawę dokonał analizy obowiązujących przepisów pod kątem ustalenia, czy istnienie przepis prawa mogący stanowić podstawę do udostępnienia żądanych przez stronę danych. Przeprowadzona analiza wykazała, że w systemie prawa brak jest normy nakładającej obowiązek poddania się badaniom genetycznym. Poddanie się badaniom lekarskim w celu leczenia innej osoby zależne jest wyłącznie od woli danej osoby. W opinii organu, przepis art. 68 ust. 1 Konstytucji nie może być przez organ administracji bezpośrednio zastosowany jako podstawa prawna do udostępnienia danych ze zbioru PESEL, gdyż nie jest on skonkretyzowany w stopniu pozwalającym na jego zastosowanie. Prawo do ochrony zdrowia zostało skonkretyzowane w szeregu ustaw zwykłych, które jednak nie generują dla skarżącej interesu prawnego, o którym mowa w art. 44h ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności. Pogląd ten, jak wskazała strona skarżąca, znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym dotyczącym bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji, przyjmującym, że norma konstytucyjna może stanowić podstawę prawną, jeżeli jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie. Norma konstytucyjna zawarta w art. 68 ust. 1 Konstytucji jest na tyle generalna oraz niedookreślona, że na jej podstawie nie można domagać się od innej osoby (choćby nawet bliskiej) określonego zachowania służącego ochronie zdrowia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż źródłem wymaganego w świetle art. 44h ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności interesu prawnego D. P. do udostępnienia danych ze zbiorów meldunkowych zbioru PESEL adresu jej biologicznego ojca może stanowić art. 68 ust. 1 Konstytucji, nie narusza prawa. Kwestionując stanowisko Sądu I instancji skarżący kasacyjnie organ podniósł, iż art. 68 ust. 1 Konstytucji nie może być przez organ administracji bezpośrednio zastosowany jako podstawa prawna do udostępnienia danych ze zbioru PESEL, gdyż nie jest on skonkretyzowany w stopniu pozwalającym na jego zastosowanie. Oceniając, czy art. 68 ust. 1 Konstytucji może stanowić podstawę do udostępnienia żądanych przez stronę danych Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, iż w orzecznictwie oraz doktrynie zauważana jest zasadnicza trudność w określeniu charakteru normy wynikającej z art. 68 ust. 1 Konstytucji, tj. ustaleniu, czy przepis ten jest źródłem publicznego prawa podmiotowego, czy raczej stanowi adresowaną wyłącznie do organów władzy publicznej normę programową, a zatem normę nie mogącą być przyjmowaną jako podstawa roszczeń jednostek. Na podmiotowy charakter prawa do ochrony zdrowia wskazał jednakże Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 2 marca 1999 r., sygn. K 2/98 (OTK ZU 1999, Nr 3, poz. 38) przyjmując w nim, że z art. 68 ust. 1 Konstytucji należy wywieść podmiotowe prawo jednostki do ochrony zdrowia oraz obiektywny nakaz podejmowania przez władze publiczne takich działań, które są konieczne dla należytej ochrony i realizacji tego prawa. We wskazanym kierunku orzeczniczym zakotwiczenie znalazły wypowiedzi prezentowane w piśmiennictwie wskazujące, że w zakresie, w jakim prawo do ochrony zdrowia jest prawem podstawowym, z art. 68 ust. 1 Konstytucji może wynikać prawo podmiotowe (zob. M. Piechota, Konstytucyjne prawo do ochrony zdrowia jako prawo socjalne i prawo podstawowe, Roczniki Administracji i Prawa. Teoria i Praktyka. Rok XII). Ustalając treść prawa podmiotowego do ochrony zdrowia, o którym mowa w art. 68 ust. 1 Konstytucji należy zaś odnotować wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego w których Trybunał przyjmuje, że ochrona zdrowia to przede wszystkim prawo do zachowania życia i jego obrony, gdy jest zagrożone (zob. wyrok TK z 7 stycznia 2004 r., sygn.. K 14/03, OTK-A 2004, Nr 1, poz. 1), podkreślając zarazem, że ochrona procesów życiowych i integralności organizmu jest wymagana konstytucyjnie (orzeczenie TK z 28 maja 1997 r., sygn. K 26/96, OTK 1997, Nr 2, poz. 19 oraz ww. wyrok TK z 7 stycznia 2004 r., K 14/03). Warto zarazem zaznaczyć, że nawet pomimo przyjmowania, iż brzmienie analizowanego przepisu wskazuje, iż nie ustanawia on żadnych indywidualnych roszczeń, tj. nie wynikają z niego konkretne roszczenia o udzielenie świadczenia zdrowotnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2009 r., sygn.. II OSK 1010/08), także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że obywatel może podejmować wszelkie działania prawem dozwolone mające na celu realizację konstytucyjnego prawa do ochrony życia (zob. wyrok NSA z 6 grudnia 2011 r., sygn. II GSK 82/11). Należy przyjąć, że osoba występująca z żądaniem udostępnienia danych ze zbioru PESEL (obecnie: rejestru PESEL- zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności /Dz. U. z 2015 r Nr 388/) w celu ochrony własnego zdrowia w związku z chorobą genetyczną ma ważny interes, chroniony przez art. 68 ust. 1 Konstytucji, w uzyskaniu informacji umożliwiających skontaktowanie się z biologicznym rodzicem w zamiarze uzyskania jego zgody na poddanie się badaniom genetycznym w celu leczniczym. Odczytywanie normy z art. 68 ust. 1 Konstytucji powinno pozostawać w łączności z treścią art. 38 ustawy zasadniczej, w świetle którego Rzeczpospolita Polska zapewnia każdemu człowiekowi prawną ochronę życia, a także art. 30 ust. 1 Konstytucji wskazującemu na przyrodzoną i niezbywalną godność człowieka jako źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Dokonując zatem oceny różnych interesów występujących w rozpoznawanej sprawie organ musi zapewnić sprawiedliwą równowagę pomiędzy ochroną interesu biologicznego rodzica , dążącego do zachowania poufności swych danych adresowych, a ochroną prawa jego biologicznego dziecka do ochrony zdrowia. W odniesieniu do powyższych rozważań, dostrzegając działania organu zmierzające do ustalenia przepisu ustawowego, który mógłby stanowić podstawię do udostępnienia żądanych przez stronę danych należy zauważyć, iż doprowadziły one organ do przyjęcia wniosku, że w systemie prawa brak jest przepisu, który nakładałby obowiązek poddania się badaniom genetycznym. Rzecz jednak w tym, że na gruncie rozpoznanej sprawy sferę praw D. P. w odniesieniu do art. 44h ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności w zw. treścią art. 68 ust. 1 Konstytucji należy łączyć nie z roszczeniem o udzielenie konkretnego świadczenia zdrowotnego, lecz z roszczeniem o pozyskanie informacji o miejscu zamieszkania jej biologicznego ojca, w celu skontaktowania się z nim dla uzyskania informacji i przeprowadzenie badań umożliwiających leczenie skarżącej cierpiącej na chorobę o podłoży genetycznym. Innymi słowy, art. 68 ust. 1 Konstytucji na gruncie rozpoznawanej sprawy nie może być postrzegany inaczej, niż jako norma, na podstawie której skarżąca ma prawo podjąć wszelkie zgodne z prawem działania zmierzające do zachowania zdrowia, a za takie działanie niewątpliwie może być uznanie wystąpienie z wnioskiem o udostępnienie danych adresowych biologicznego rodzica w celu ochrony zdrowia. Z powołanych względów należało stwierdzić, że poszukiwania normy prawnej, z której możnaby wywieść interes prawny D. P. w udostępnieniu jej żądanych danych ze zbioru PESEL nie bezpodstawnie doprowadziły Sąd I instancji do art. 68 ust. 1 Konstytucji. W tych warunkach stwierdzić należało, że w zaskarżonym wyroku zasadnie także przyjęto, że wyprowadzona z art. 68 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 44h ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności podstawa materialnoprawna do dokonania przez organ autorytatywnej konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej w przedmiocie udostępnienia żądanych danych wymagała, by w toku administracyjnego stosowania prawa organ ustalił, czy okoliczności sprawy wskazują na to, że deklarowany przez skarżącą stan zdrowia wskazuje, że mogła ona skutecznie żądać udostepnienia żądanych danych. Ustalenie, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, czy stan zdrowia skarżącej został udokumentowany w sposób wskazujący na podnoszoną przez nią konieczność przeprowadzenia badań genetycznych, stanowi element stanu faktycznego, którego ustalenie daje podstawę do pozytywnego lub negatywnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest tym samym zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. Ustalenie stanu faktycznego jest elementem stosowania prawa, a zatem wskazanie przez Sąd na fakty mające znaczenie prawne jest objęte kontrolą zgodności z prawem działania administracji publicznej. Reasumując stwierdzić należało, że prawidłowo przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej w rozpoznawanej sprawie decyzji trafnie doprowadziła Sąd I instancji do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, tj. uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi celem uzupełnienia postępowania dowodowego i wyjaśniającego we wskazanym przez Sąd I instancji zakresie. Uzupełniająco należy podnieść, że w toku ponownego rozpoznania sprawy, w związku ze zmianą stanu prawnego wynikają z utraty mocy prawnej przez ustawę z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych w związku z wejściem w życie z dniem 1 marca 2015 r. ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (art. 80 tej ustawy), procedując w oparciu o przepis art. 69 ostatnio powołanej ustawy, w świetle którego postępowania administracyjne wszczęte na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z 24 września 2010 r. w sprawach indywidualnych, m.in., o udostępnienie danych ze zbioru PESEL - prowadzi się na podstawie niniejszej ustawy, wniosek skarżącej, który wszczął kontrolowane postępowanie administracyjne organ rozpozna w odniesieniu do treści art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, który warunki udostępnienia osobom danych z rejestru PESEL (dawnej: zbioru PESEL) reguluje w sposób identyczny, jak czynił to art. 44h ust. 2 pkt 1 ustawy z 1974 r. Mając zatem na uwadze, że zarzuty kasacyjne okazały się nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.