II GSK 2499/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3006/13 w sprawie ze skargi K. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3006/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę K. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że T. S.A. w dniu [...] października 2012 r. wniosła do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej o zatwierdzenie zmiany "Oferty ramowej określającej ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci [...], dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostęp do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych" (dalej jako: Oferta SOR) w zakresie usługi szerokopasmowego dostępu do Internetu w opcji do 10 Mb/s w klasie UBR z dwiema maksymalnymi szybkościami od/do abonenta, tj. 512/10240 kb/s oraz 1024/10240 kb/s. Po wszczęciu postępowania w sprawie przez Prezesa UKE, K. w W. - pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r., P. w W. - pismem z dnia [...] października 2012 r., O. - pismem z dnia [...] października 2012 r. wniosły o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu. Prezes UKE odpowiednio postanowieniami z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz z dnia [...] listopada 2012 r., działając na podstawie art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.), dopuścił izby gospodarcze do udziału w postępowaniu. Prezes UKE wezwał T. do przedstawienia uzasadnienia kosztowego opłat za opcję usługi szerokopasmowego dostępu do Internetu w opcji do 10 Mb/s w klasie UBR z dwiema maksymalnymi szybkościami przesyłu danych od/do abonenta, tj. 512/10240 kb/s oraz 1024/10240 kb/s dla poziomu dostępu: ATM w technologii ADSL, IP Niezarządzany w technologii ADSL oraz Ethernet ustalonych w oparciu o koszty ponoszone. T. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. przekazała uzasadnienie kosztowe w zakresie opłaty za usługę dostępu szerokopasmowego do Internetu w opcji do 10 Mb/s w klasie UBR z dwiema maksymalnymi szybkościami od/do abonenta, tj. 512/10240 kb/s oraz 1024/10240 kb/s, przygotowane w oparciu o aktualne dane finansowe. Jednocześnie wniosła o potraktowanie przekazanych informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa. Ponadto spółka w piśmie z [...] sierpnia 2013 r. przedłożyła do akt jawną wersję uzasadnienia kosztowego. Prezes UKE postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., na podstawie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm., dalej: p.t.) oraz art. 123 k.p.a., ograniczył prawo wglądu do materiału dowodowego K., P. oraz O. w postępowaniu wszczętym na wniosek T., w zakresie pisma T. z dnia [...] sierpnia 2013 r., tj. uzasadnienie kosztowe w zakresie opłaty za usługę dostępu szerokopasmowego do Internetu w opcji do 10 Mb/s w klasie UBR z dwiema maksymalnymi szybkościami od/do abonenta, tj. 512/10240 kb/s oraz 1024/10240 kb/s w części, w której dokument ten zawiera tajemnicę przedsiębiorstwa T., która nie została ujawniona w wersji jawnej tego dokumentu, przekazanej Prezesowi UKE przez T. pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Prezes UKE stwierdził, że informacje zawarte w uzasadnieniu kosztowym, objęte klauzulą "Tajemnica przedsiębiorstwa T.", spełniają wszystkie przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa, a udostępnienie ich pozostałym podmiotom, biorącym udział w postępowaniu, groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa T. Prezes UKE stwierdził, że uzasadnienie kosztowe zawiera informacje między innymi na temat rozwiązań organizacyjnych, funkcjonujących w T., danych technicznych i technologicznych dotyczących układu i funkcjonowania struktury sieci telekomunikacyjnej T., przy czym głównie zawiera informacje finansowe, mające strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności przez T. Zdaniem organu, pozyskanie przez konkurentów T. informacji, przekazanych w treści uzasadnienia kosztowego, mogłoby umożliwić przedsiębiorcom telekomunikacyjnym stworzenie konkurencyjnej oferty detalicznej względem oferty T., na poziomie znacznie poniżej kosztów T. Ponadto, w ocenie organu, udostępnienie konkurentom T. dostępu do informacji organizacyjnych i technologicznych T., oznaczałoby umożliwienie im wdrożenia rozwiązań dedykowanych dotychczas tylko dla T. oraz nieuprawnione wykorzystanie informacji o dostawcach i kosztach sprzętu, z którego korzysta T. Zdaniem Prezesa UKE, wykorzystanie przez konkurentów T. zastrzeżonych informacji przysporzyłoby im korzyści w postaci osiągniętych zysków lub zaoszczędzonych wydatków. Prezes UKE stwierdził, że dane kosztowe stanowią punkt wyjścia do kalkulacji cen za świadczone przez przedsiębiorstwo produkty i usługi, z uwzględnieniem planowanej do zrealizowania marży z tytułu oferowania danych produktów lub usług. Przyjęty poziom kosztów prowadzonej działalności wpływa na poziom wielu mierników ekonomicznych efektywności działalności. Tym samym zdobycie przez konkurentów wiedzy na temat poszczególnych składników kalkulacji kosztów spowodowałoby, w ocenie Prezesa UKE, zdobycie znacznej i nieuzasadnionej w realiach wolnego rynku przewagi konkurencyjnej, co mogłoby trwale naruszyć stabilność prowadzenia działalności gospodarczej przez T. Dalej organ zauważył, że informacje zawarte w uzasadnieniu kosztowym, dałyby wiedzę na temat organizacji sposobów funkcjonowania przedsiębiorstwa, także w zakresie wykorzystywanych technologii. W efekcie, wszystkie te elementy mogłyby doprowadzić do zmniejszenia przychodów T. oraz zmniejszenia liczby klientów, co w bezpośredni sposób doprowadziłoby do zmniejszenia zysków jej przedsiębiorstwa. Organ podkreślił, że ujawnienie informacji zawartych w uzasadnieniu kosztowym (m.in. o strukturze sieci T., długości linii i ilości oraz rodzaju urządzeń posiadanych przez T.), umożliwiłoby operatorom alternatywnym wykonanie dokładnej i bezpłatnej analizy własnej działalności, wskazującej na elementy, w których T. w sposób bardziej efektywny wykonuje działalność biznesową, co w sposób bezpośredni umożliwiłoby uniknięcie wydatków na niezbędne analizy, a po wprowadzeniu zmian organizacyjnych w prowadzonej działalności, dałoby możliwość zwiększenia zysków, kosztem udziałów rynkowych T. Zdaniem Prezesa UKE, wyliczenia przedstawione w uzasadnieniu kosztowym dla nowych usług opierają się o pewne prognozowane założenia marketingowe (niepublikowane) dla danej usługi, czy to w zakresie ilości abonentów, czy to ilości prognozowanego ruchu. Znaczenie gospodarcze tych informacji polega przede wszystkim na tym, że operatorzy alternatywni znający założenia marketingowe T., mogą przeprowadzić agresywną akcję marketingową, celem uniemożliwienia T. zrealizowania założeń wdrożeniowych (w tym celów związanych z osiągnięciem pewnego poziomu przychodu z danej usługi). K. wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., zarzucając m.in. organowi, że wydał zaskarżone postanowienie w sposób automatyczny (bez rzeczywistej analizy informacji zastrzeżonych przez T.) oraz nie uzasadnił motywów jego wydania. Ponadto nierzetelnie zweryfikował zasadność nadania przez T. klauzuli "Tajemnica przedsiębiorstwa T." dla uzasadnienia kosztowego. Zdaniem skarżącej, uzasadnienie kosztowe nie zawiera informacji, które w rozumieniu art. 207 ust. 1 p.t. oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) mogą być uznane za stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. Aby bowiem uznać akta za objęte tajemnicą, należy ocenić pojęcie wartości gospodarczej w sposób obiektywny i nie jest przy tym wystarczające samo przekonanie przedsiębiorcy o wartości posiadanej przez siebie informacji. Skarżąca podniosła, że ograniczenie wglądu do materiału dowodowego uniemożliwiło jej odniesienie się do zasadności wysokości kosztów przedstawionych przez T., a także następczo do rozstrzygnięcia Prezesa UKE w tym przedmiocie. Uczestnik postępowania w piśmie z dnia 12 lutego 2014 r. poinformował, że w dniu [...] grudnia 2013 r. doszło do połączenia T. S.A. jako spółki przejmującej, C. Sp. z o.o. oraz O. Sp. z o.o. jako spółek przejmowanych. Doszło również do zmiany firmy z T. S.A. na O. S.A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r., działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę. Sąd I instancji na wstępie podzielił stanowisko NSA wyrażone w postanowieniu z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II GSK 700/09, że postanowienie Prezesa UKE ma charakter samodzielnego orzeczenia zamykającego postępowanie w sprawie dostępu do materiału dowodowego, od którego przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Następnie, przechodząc do oceny zasadności skargi, Sąd I instancji stwierdził, że organ prawidłowo uznał, iż informacje, o których zastrzeżenie wniosła spółka T. są informacjami, które mieszczą się w zakresie przedmiotowym informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż są ściśle związane z prowadzoną przez spółkę działalnością gospodarczą i mają dla niej wartość gospodarczą. Ponadto informacje te nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, są nieznane ogółowi oraz nie można się o nich dowiedzieć drogą "zwykłą i dozwoloną". Zdaniem Sądu I instancji, Prezes UKE słusznie przyjął, że informacje dotyczące danych kosztowych zawarte w uzasadnieniu kosztowym mogłyby umożliwić przedsiębiorcom telekomunikacyjnym stworzenie konkurencyjnej oferty detalicznej, co w efekcie dawałoby tym przedsiębiorcom przewagę nad badaną Ofertą SOR, a tym samym stworzyłoby możliwość zmniejszenia przychodów T. oraz ograniczenia liczby klientów spółki. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Prezes UKE szczegółowo opisał charakter informacji zawartych w objętym tajemnicą uzasadnieniu kosztowym, włączając w to także informacje o charakterze technicznym (struktura sieci) oraz marketingowym. W ocenie WSA, organ zasadnie podniósł, że w końcowym efekcie takie informacje są niewątpliwie związane z działalnością przedsiębiorstwa T. i obiektywnie przedstawiają wartość gospodarczą. WSA nie uznał również za zasadny zarzut faktycznego uniemożliwienia organizacji społecznej udziału w postępowaniu na prawach strony, podnosząc, że do tego ograniczenia doszło w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosła K., zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi podczas gdy Prezes UKE nie dokonał wszechstronnej oceny i analizy treści informacji przekazanych przez O. S.A. (dawniej T.) Prezesowi UKE i przyjął za własną ocenę dokonaną przez T. co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego ograniczenia wglądu do materiału dowodowego; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a., przez sporządzenie przez WSA w W. uzasadnienia nieodpowiadającego wymaganiom wskazanym w tym przepisie, w szczególności przez niedokonanie analizy przedmiotu zastrzeżonych informacji i pominięcie argumentacji [...] przytoczonej w skardze; 3) art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że dane zawarte w uzasadnieniu kosztowym, w szczególności odnoszące się do wskaźnika udziału modelowych elementów sieci w koszcie danej usługi, stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa T., podczas gdy wykorzystanie tych informacji nie przyniesie innym podmiotom zysków ani nie zaoszczędzi im wydatków. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że zupełnie niezrozumiałe jest odwoływanie się przez Sąd I instancji do możliwości stworzenia konkurencyjnej oferty detalicznej, zestawiając taką ofertę z Ofertą SOR, która dotyczy usług hurtowych i jest wszystkim uczestnikom doskonale znana. Kwestia kosztów usług hurtowych, a w efekcie kwestia opłat za te usługi jest z punktu widzenia podmiotów biorących udział w postępowaniu kluczowa, a bez tej wiedzy udział w takim postępowaniu staje się fikcją. Nie sposób bowiem odnieść się zarówno do przedstawionej przez T. propozycji, jak i ewentualnego rozstrzygnięcia Prezesa UKE w tym zakresie. Zdaniem skarżącej zarówno organ, jak i Sąd I instancji na żadnym etapie postępowania nie wyjaśnili, w jaki sposób wykorzystanie informacji mogłoby wpłynąć negatywnie na sytuację T. Skarżąca zwróciła uwagę na treść Zalecenia Komisji Europejskiej z dnia 19 września 2005 r. w sprawie rozdzielności księgowej i systemów księgowania kosztów, zgodnie z którym "zaleca się, aby krajowe organy regulacyjne udostępniły zainteresowanym stronom uzyskane od notyfikowanych operatorów właściwe informacje o księgowości, będące na dostatecznym poziomie szczegółowości". Szczegółowość dostarczonych informacji powinna służyć (m.in. konkurentom, inwestorom, konsumentom) umożliwieniu identyfikacji średniego kosztu usług i metody, za pomocą której koszty zostały skalkulowane. Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga kasacyjna nie została uwzględniona. Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest uznanie przez Prezesa UKE w postanowieniu z [...] sierpnia 2013 r. wydanym na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne, ograniczającym prawo do wglądu do materiału dowodowego sprawy, przedstawionego przez T. S.A. uzasadnienia kosztowego opłaty za usługę dostępu szerokopasmowego do Internetu za tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła, że Sąd I instancji niewłaściwie ocenił ustalenia organu co do tego, że sporne uzasadnienie kosztowe opłaty za usługę dostępu do Internetu stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa i w konsekwencji błędnie zastosował art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przyjmując, że te informacje są tajemnicą przedsiębiorstwa. Zdaniem skarżącej, te informacje nie mają wartości gospodarczej, ponieważ ich wykorzystanie nie przyniesie innym podmiotom zysków ani nie zaoszczędzi im wydatków. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. Przepis art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji stanowi, że przez tajemnice przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Nie ulega wątpliwości, że informacje zawarte w uzasadnieniu kosztowym opłat za usługę dostępu do Internetu rodzajowo mieszczą się w pojęciu informacji, które mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa. Są to bowiem m.in. informacje dotyczące podstaw i sposobów wyliczania kosztów działalności przedsiębiorstwa, w oparciu o które buduje się ofertę dostępu do świadczonych przez niego usług. Poza sporem jest również, że te informacje mają charakter poufny. Nie są udostępnione do wiadomości powszechnej. Z akt sprawy wynika, że T. S.A. oznaczyła dokument zawierający uzasadnienie kosztów opłat klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa T.". Ma rację wnosząca skargę kasacyjną, że informacja stanowiąca tajemnicę przedsiębiorstwa musi mieć obiektywnie ocenioną wartość gospodarczą. Przyjmuje się jednak, że ta wartość gospodarcza nie musi być znacząca, może być też aktualna lub potencjalna. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo ocenił ustalenia organu, co do tego że informacje zawarte w spornym kosztowym uzasadnieniu opłat za korzystanie z szerokopasmowego dostępu do Internetu mają wartość gospodarczą. Skoro opłaty za oferowany przez T. S.A. dostęp do Internetu pozostają w związku z ponoszonymi przez T. S.A. kosztami świadczenia tych usług, to zdaniem NSA znajomość reguł kalkulowania tych kosztów ma albo co najmniej może mieć gospodarcze znaczenie dla kontrahentów T. S.A. zamierzających korzystać z jej oferty ramowej dostępu do Internetu. Mając to wszytko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).