I SA/Wa 2000/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 2 i art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa - Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] (znak:[...]) uchylił wyżej wskazaną decyzję i orzekł, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] (znak:[...]) wydana została z naruszeniem prawa w zakresie, w jakim Skarb Państwa - Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] nie brał bez własnej winy udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] (znak:[...]) w części dotyczącej przejęcia na rzecz Państwa nieruchomości położonej we wsi [...], stanowiącej w dacie przejęcia własność M. i B. R. Z wnioskiem o wznowienie na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 148 § 1 i 2 KPA postępowania zakończonego prawomocną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] wystąpił Skarb Państwa - Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] w [...]. Na mocy postanowienia z dnia [...] (znak:[...]) Wojewoda [...] wznowił postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie oraz wstrzymał wykonanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]. Następnie Wojewoda [...] w/w decyzją z dnia [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...]. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia organu stopnia wojewódzkiego złożył Skarb Państwa - Nadleśnictwo [...] w [...]. Rozpatrując przedmiotową sprawę, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że w myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 4 KPA, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] oparta została na twierdzeniu, że strona skarżąca nie ma interesu prawnego w postępowaniu mającym za przedmiot stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] (dalej: PPRN) z dnia [...]. W ocenie organu odwoławczego stanowisko organu stopnia wojewódzkiego nie jest prawidłowe. Skarb Państwa - Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] wykazał swój interes prawny do występowania jako strona w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności orzeczenia PPRN z dnia [...] wskazując, że jest właścicielem części przejętej nieruchomości, co znajduje potwierdzenie w aktach niniejszej sprawy. Dlatego wypada uznać, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 KPA, a Wojewoda [...], wydając rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie błędnie odmówił Skarbowi Państwa - Lasom Państwowym Nadleśnictwu [...] (wpisanemu do księgi wieczystej KW nr [...] jako właściciel działek oznaczonych nr [...] i [...]) przymiotu strony. W związku z powyższym, wadliwą decyzję organu stopnia wojewódzkiego z dnia [...] organ odwoławczy uchylił w całości w trybie art. 138 § 1 pkt 2 KPA. Zgodnie z w/w przepisem art. 138 § 1 pkt 2 KPA, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Oznacza to, iż po uchyleniu omawianej decyzji z dnia [...], należy poddać ocenie decyzję nacjonalizacyjną PPRN w [...] z dnia [...], jak również decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO) z dnia [...] orzekającą o stwierdzeniu nieważności w/w orzeczenia z dnia [...]. Omawiane orzeczenie PPRN z [...], w części odnoszącej się do W. (B.) R. opierało się na przepisach dekretu z dnia [...] o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz.U. Nr 59, poz. 318 ze zm.) - dalej: dekret z 1947r. Choć żona wymienionego – M. R. zd. T. nie znajduje się na liście, to z całokształtu okoliczności sprawy (vide zaświadczenie PPRN w [...] z dnia [...].) wynika, że powyższe orzeczenie dotyczące zagrody W. R. odnosiło się także do nieruchomości, której współwłaścicielem była pozostająca z nim we wspólnym gospodarstwie rolnym (zagrodzie) - żona. W. i M. R. jako właściciele nieruchomości we wsi [...] zostali objęci akcją "W." w 1947r. i w dacie wydania orzeczenia z dnia [...] zamieszkiwali poza powiatem [...], co znajduje potwierdzenie m. in. w zaświadczeniu PPRN w [...] z dnia [...]. Należy zatem zauważyć, iż małżonkowie R. nie byli objęci akcją przesiedleńczą do ZSRR, lecz w ramach akcji "W." przesiedleni na Ziemie Zachodnie (okolice [...]). Art. 1 ust. 1 dekretu z 1947r. pozwalał na przejęcie na własność Państwa bez odszkodowania wszelkiego mienia ruchomego i nieruchomego osób przesiedlonych do ZSRR. Jak wynika z okoliczności sprawy, powyższa przesłanka nie została w przypadku małżeństwa R. spełniona. Ponadto jako przesłankę uzasadniającą stwierdzenie nieważności orzeczenia PPRN z dnia [...] SKO wskazało niedookreślenie przedmiotu przejęcia w decyzji nacjonalizacyjnej. Brak prawidłowego określenia przedmiotu przejęcia nieruchomości ziemskiej jest brakiem osnowy decyzji w rozumieniu art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym, co słusznie SKO oceniło jako rażące naruszenie art. 1 dekretu z 1947r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR. Nieokreślenie przedmiotu przejęcia w osnowie decyzji prowadziło w efekcie do niewykonalności takiej decyzji i nie mogło stać się tytułem wykonawczym nakierowanym na odebranie nieruchomości. Wydając decyzję z dnia [...] SKO przejęło, iż brak jest podstaw prawnych do ustalania obecnego stanu prawnego nieruchomości z uwagi na fakt, że "badane orzeczenie wywołało skutki prawne w sferze stosunków dotyczących Skarbu Państwa oraz byłych właścicieli nieruchomości i tylko te podmioty mogą być uznane za strony prowadzonego postępowania". Tym samym decyzja unieważniająca orzeczenie nacjonalizacyjne nie została skierowana do Skarbu Państwa - Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...], co skutkowało tym, że strona skarżąca bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu. W ocenie organu nadzorczego w tym zakresie omawiana decyzja SKO jest wadliwa. Błędne jest zatem również stanowisko Wojewody [....], który odmawiając uchylenia decyzji SKO konkludował, iż zarzut pozbawienia Skarbu Państwa - Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] możliwości wzięcia udziału w postępowaniu jest nieuzasadniony. Wobec wyżej wskazanej wadliwości, organ naczelny był zobligowany na podstawie przepisu art. 151 § 1 pkt 2 KPA do uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. Stosownie do-w/w przepisu, organ administracji publicznej wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 KPA, art. 145a KPA lub art. 145b KPA i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Zgodnie z przepisem art. 146 §1 KPA, uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 KPA nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 KPA oraz w art. 145a KPA i art. 145b KPA, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W niniejszej sprawie zaistniały okoliczności określone w art. 146 § 1 KPA, ponieważ minął pięcioletni termin określony w tym przepisie od wydania decyzji SKO w [...] z dnia [...]. Jak stanowi przepis art. 151 § 2 KPA, w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Działając na podstawie art. 151 § 2 KPA, po wskazaniu okoliczności uniemożliwiających uchylenie wadliwej decyzji SKO z [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, iż decyzja SKO w [...] z dnia [...] o stwierdzeniu nieważności orzeczenia PPRN w [...] z dnia [...] w części dotyczącej przejęcia na rzecz Państwa nieruchomości położonej we wsi [...], stanowiącej w dacie przejęcia własność W. i M. R. została wydana z naruszeniem prawa. Skargę na tę decyzję złożyła K. M. W skardze o charakterze opisowym kwestionowała uczestnictwo Lasów Państwowych w postępowaniu przed organami administracyjnymi dotyczącym stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie posiada natomiast kompetencji do oceny celowości oraz słuszności skarżonego rozstrzygnięcia. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy wojewódzki sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie wprost podniesiony w skardze. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji naruszone zostało prawo w stopniu uzasadniającym uchylenie bądź stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Na wstępie należy podkreślić, że Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie stwierdził naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji. W związku z tym oraz z uwagi na podmiot składający skargę oraz kierunek tej skargi należało przyjąć, że w kontrolowanej sprawie spornym było, czy Lasy Państwowe miały przymiot strony w tym nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie, stroną postępowania o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa czy o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 czerwca 2008 r., VII SA/Wa 1474/07, LEX nr 499913). Krąg stron postępowania w postępowaniu nadzwyczajnym musi być wyznaczany w oparciu o art. 28 k.p.a. Stosownie do tej normy, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotne jest, że przymiot strony nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym, aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strona postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99). Zasadą jest, że w postępowaniu nadzwyczajnym, w tym nieważnościowym stronami postępowania są strony biorące udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012 r., II OSK 2241/10, LEX nr 1138119, wyrok NSA z dnia 23 lipca 2008 r., I OSK 373/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2010 r., I SA/Wa 1905/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2011 r., IV SA/Wa 248/11, LEX nr 995602). Występują sytuacje, w których stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2010 r., IV SA/Wa 1919/09, LEX nr 758914). Niewątpliwie, w ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, stroną postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej jest główny adresat tej decyzji ale także aktualny właściciel nieruchomości. Słusznie zatem organ odwoławczy uznał, że Skarb Państwa - Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] będące aktualnym właścicielem nieruchomości, objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] (znak:[...]) w części dotyczącej przejęcia na rzecz Państwa nieruchomości położonej we wsi [...], stanowiącej w dacie przejęcia własność M. i B. R. przysługiwał przymiot strony. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.