II SAB/Wa 112/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska (spraw.), Danuta Kania, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia do rozpatrzenia wniosku skarżącego D. P. z dnia [...] stycznia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego D. P. kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1664/13 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 76/13, którym to wyrokiem Sąd oddalił skargę D. P. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W motywach uzasadnienia NSA wskazał, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. D. P., powołując się na przepis art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, zwrócił się do Narodowego Funduszu Zdrowia o udostępnienie pełnego dokumentu umów zawartych w latach od 2010 do 2013 z Samodzielnym Publicznym Zakładem Opieki Zdrowotnej w P. Wniósł o udostępnienie skanów całości umów w internecie z podaniem linka do strony internetowej, doręczenie skanów umów drogą elektroniczną na podany adres lub kserokopii umów drogą pocztową. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia [...] lutego 2013 r., Narodowy Fundusz Zdrowia wyjaśnił, że dane o umowach, zawartych pomiędzy świadczeniodawcami a dyrektorami oddziałów wojewódzkich NFZ, są jawne, stosownie do treści art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.). Zakres jawności umowy jest szczegółowo określony w ust. 2 art. 135 tej ustawy. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Natomiast ust. 2 powołanego artykułu stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Niewątpliwie żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną. Sąd wyjaśnił nadto, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że zakres dostępu do informacji publicznej, dotyczącej umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, określony jest wyłącznie przez przepis art. 135 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Stosownie do jego treści, umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne (ust. 1). Fundusz realizuje zasadę jawności umów przez zamieszczenie na swojej stronie internetowej informacji o każdej zawartej umowie, z uwzględnieniem maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej z zawartej umowy, rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń albo rodzaju zakupionych świadczeń, liczby jednostek rozliczeniowych (miara przyjęta do określenia wartości świadczenia opieki zdrowotnej w określonym zakresie lub rodzaju, w szczególności: punkt, porada, osobodzień), wyrażającą wartość świadczenia oraz cenę jednostki rozliczeniowej, a także maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniobiorcy, wynikającej ze wszystkich zawartych umów (ust. 2). Informację, o której mowa w ust. 2, zamieszcza się w terminie 14 dni od dnia zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Wskazany przepis jest zatem przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powoduje to, że żądanie udostępnienia skarżącemu kopii umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie znajduje oparcia w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Skoro więc na Prezesie Narodowego Funduszu Zdrowia nie ciąży obowiązek udostępniania informacji publicznej w tym zakresie, nie można mu zarzucić bezczynności w postaci nierozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2013 r., a skargę należy ocenić jako bezzasadną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. P., domagając się zmiany zaskarżonego wyroku, poprzez nakazanie organowi rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r., oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony wyrok wskazał, że problem prawny, który legł u podstaw zaskarżonego wyroku był przedmiotem uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13, w której stwierdzono, że nałożenie na Narodowy Fundusz Zdrowia obowiązku zamieszczenia na stronie internetowej wyłącznie informacji, o których mowa w art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie oznacza, że do informacji niewymienionych w tym przepisie nie stosuje się ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu uchwały wskazano, na szczególny charakter ustawy o dostępie do informacji publicznej i obowiązek traktowania wyjątków od tej ustawy w sposób ścisły. Podniesiono, że art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach (...) nie wyłącza stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Określa on jedynie dodatkowy sposób urzędowego upubliczniania niektórych informacji, zawartych w umowach zawieranych przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Przepis ten wskazuje, że informacje o wybranych elementach takich umów podlegają ogłaszaniu na stronie internetowej Funduszu, co stanowi jedną z form realizacji zasady jawności tych umów. Zasady jawności umów nie sprowadza jednak jedynie i tylko do tego typu informacji, nie wyłącza zatem z katalogu informacji publicznych, podlegających udostępnieniu na wniosek, tych treści dotyczących umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które nie zostały wymienione we wskazanym przepisie, bądź które wbrew temu przepisowi nie zostały udostępnione. Ma zatem ten przepis jedynie charakter szczególny i uzupełniający w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że informacje nieobjęte katalogiem art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach (...), zarówno te ujęte w treści zawartych umów, jak i inne posiadane czy wytworzone przez Narodowy Fundusz Zdrowia, będące informacjami publicznymi, udostępniane mogą być w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym w trybie informacji udzielanej na wniosek. Jednocześnie zakres informacji umieszczanych na stronie internetowej Narodowego Funduszu Zdrowia nie wyczerpuje wszystkich przykładowych elementów umowy wskazanych w art. 136 ustawy o świadczeniach. Nie zawiera choćby tak istotnego, z punktu widzenia realizacji konstytucyjnego prawa do ochrony zdrowia i równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), elementu umowy, jak warunki udzielania przez świadczeniodawcę świadczeń opieki zdrowotnej. Nie obejmuje on też swoim zakresem informacji publicznych wytworzonych czy posiadanych przez NFZ, a nie dotyczących treści zawartych umów. Ograniczenie prawa do informacji musi zaś posiadać wyraźną podstawę w ustawie i nie może być oparte na domniemaniu. Musi też posiadać materialną legitymację, a więc jego wprowadzenie jest możliwe jedynie z uwagi na konieczność ochrony wartości wymienionych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu uchwały wskazano ponadto, że art. 135 ustawy o świadczeniach (...) nie wyłącza też prawa do uzyskania w trybie wnioskowym informacji objętych jego zakresem w sytuacji, gdy nie doszło do ich ogłoszenia na stronie internetowej Funduszu. W takim przypadku nie mamy bowiem do czynienia z istnieniem informacji ogólnie dostępnej. Obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne nie dotyczy zaś informacji ogólnodostępnej bądź informacji będącej już w posiadaniu wnioskującego o jej udostępnienie. Wniosek zainteresowanego rodzi zatem po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w publicznym obiegu, a więc zainteresowany nie może się z nią zapoznać inaczej, niż składając wniosek o udzielenie informacji do organu władzy publicznej. Ograniczenie dostępu do informacji publicznej w trybie wnioskowym, realizowanym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z art.61 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wymagałoby bowiem wyraźnego, nie budzącego wątpliwości postanowienia ustawy, a takiej regulacji nie zawiera art. 135 ustawy o świadczeniach. Nie wyłącza on trybu wnioskowego dostępu do informacji publicznej, a jedynie przewiduje dodatkowy sposób urzędowego upubliczniania części informacji, wynikających z zawartych umów o świadczenia opieki zdrowotnej. Tam zaś gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w pełni podziela stanowisko prawne zajęte w powyższej uchwale. W związku z tym uznał za usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez sąd I instancji prawa materialnego - art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w sposób mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wadliwa bowiem wykładnia tego przepisu doprowadziła sąd I instancji do przyjęcia, że jest on wyłączną podstawą do udostępniania przez Narodowy Fundusz Zdrowia tekstów umów, zawartych w latach od 2010 do 2013 z Samodzielnym Publicznym Zakładem Opieki Zdrowotnej w P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy, iż stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1664/13. W ślad za uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjne z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13 i oceną prawną zaprezentowaną w przedmiotowej sprawie w wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2013 r., Sąd I instancji zobowiązany został do uwzględnienia skargi na bezczynność Narodowego Funduszu Zdrowia. Na podkreślenie zasługuje pogląd wyrażony w w/w uchwale NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., że przenosząc rozważania, dotyczące wykładni art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, na grunt art. 135 ustawy o świadczeniach (...), należy mieć na względzie szczególny charakter ustawy o dostępie do informacji publicznej i obowiązek traktowania wyjątków od tej ustawy w sposób ścisły. Zauważyć w związku z tym należy, iż art. 135 ust. 2 o świadczeniach (...) nie wyłącza stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Określa on jedynie dodatkowy sposób urzędowego upubliczniania niektórych informacji zawartych w umowach, zawieranych przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Przepis ten wskazuje, że informacje o wybranych elementach takich umów podlegają ogłaszaniu na stronie internetowej Funduszu, co stanowi jedną z form realizacji zasady jawności tych umów. Zasady jawności umów nie sprowadza jednak wyłącznie do tego typu informacji, nie wyłącza zatem z katalogu informacji publicznych, podlegających udostępnieniu na wniosek, tych treści dotyczących umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które nie zostały wskazane w tym przepisie, bądź które (wbrew temu przepisowi) nie zostały udostępnione. Dlatego powyższy przepis ma jedynie charakter szczególny i uzupełniający w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, po pierwsze, że informacje nieobjęte katalogiem z art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach (...), zarówno te ujęte w treści zawartych umów, jak i inne posiadane czy wytworzone przez Narodowy Fundusz Zdrowia, udostępniane mogą być w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym w trybie informacji udzielanej na wniosek. Nie budzi bowiem wątpliwości, że informacje te są informacjami publicznymi. Jednocześnie zakres informacji umieszczanych na stronie internetowej Narodowego Funduszu Zdrowia nie wyczerpuje wszystkich przykładowych elementów umowy, wskazanych w art. 136 ustawy o świadczeniach. Nie zawiera choćby tak istotnego z punktu widzenia realizacji konstytucyjnego prawa do ochrony zdrowia i równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) elementu umowy, jak warunki udzielania przez świadczeniodawcę świadczeń opieki zdrowotnej. Nie obejmuje on też swoim zakresem informacji publicznych, wytworzonych czy posiadanych przez NFZ, a nie dotyczących treści zawartych umów. Ograniczenie prawa do informacji musi zaś posiadać wyraźną podstawę w ustawie i nie może być oparte na domniemaniu. Musi też posiadać materialną legitymację, a więc jego wprowadzenie jest możliwe jedynie z uwagi na konieczność ochrony wartości wymienionych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Po drugie, art. 135 ustawy o świadczeniach (...) nie wyłącza też prawa do uzyskania w trybie wnioskowym informacji objętych jego zakresem w sytuacji, gdyby nie doszło do ich ogłoszenia na stronie internetowej Funduszu. W takim przypadku nie mamy bowiem do czynienia z istnieniem informacji ogólnie dostępnej. Obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne nie dotyczy zaś informacji ogólnodostępnej bądź informacji będącej już w posiadaniu wnioskującego o jej udostępnienie. Wniosek zainteresowanego rodzi zatem po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w publicznym obiegu, a więc zainteresowany nie może się z nią zapoznać inaczej, niż składając wniosek o udzielenie informacji do organu władzy publicznej (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2003 r., sygn. akt II SAB 372/03, wyrok NSA z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1499/12, prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2005 r., sygn. akt II SAB/Wa 355/04, czy prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II SAB/Bk 6/11; podobnie M. Bernaczyk, Obowiązek bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej, Warszawa 2008 r., s. 151 i n.). Ograniczenie dostępu do informacji publicznej w trybie wnioskowym, realizowanym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wymagałoby wyraźnego, niebudzącego wątpliwości postanowienia ustawy, a takiej regulacji nie zawiera art. 135 ustawy o świadczeniach (...). Nie wyłącza on trybu wnioskowego dostępu do informacji publicznej, jedynie przewiduje dodatkowy sposób urzędowego upubliczniania części informacji, wynikających z zawartych umów o świadczenia opieki zdrowotnej. Tam zaś, gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, ze wskazanych powyżej względów uznać należy, że nałożenie na Narodowy Fundusz Zdrowia obowiązku zamieszczenia na stronie internetowej wyłącznie informacji, o których mowa w art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.) nie oznacza, że do informacji niewymienionych w tym przepisie nie stosuje się ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Mając na uwadze treść omawianej uchwały oraz wytyczne, zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2013 r. Jednocześnie, mając na uwadze skomplikowany charakter sprawy Sąd stwierdził, że bezczynność NFZ nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 powołanej ustawy.