I OSK 2266/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1976/13 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od pracy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1976/13, oddalił skargę M. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie odmowy przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby. Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy: Komendant Główny Policji, decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., odmówił M. K. przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby. Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania M. K., decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. K., wyrokiem z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 290/10, uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. oraz stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. Komendant Główny Policji, po ponownym rozpatrzeniu wniosku M. K., decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., odmówił przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby. Minister Spraw Wewnętrznych, po rozpatrzeniu odwołania M. K., decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. K., wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 819/11, uchylił decyzje organów obu instancji. Podniesiono, że w macierzystej jednostce organizacyjnej funkcjonariusza nie była prowadzona ewidencja czasu służby policjantów, a więc organ był zobowiązany na podstawie innych dokumentów źródłowych ustalić czy w istocie doszło do rekompensaty czasem wolnym od służby w zamian za przepracowane godziny nadliczbowe. Stwierdzono, że analiza materiału dowodowego nie wykazała, aby faktycznie organ takiej analizy dokonał. Organ naruszył art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., ponieważ nie zebrał nie rozpatrzył i nie ocenił całego materiału dowodowego. Komendant Główny Policji, po ponownym rozpatrzeniu wniosku M. K., decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., odmówił przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby. Minister Spraw Wewnętrznych, po rozpatrzeniu odwołania M. K., decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Komendant Głównego Policji, po ponownym rozpatrzeniu wniosku M. K., decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., odmówił przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby. Minister Spraw Wewnętrznych, po rozpatrzeniu odwołania M. K., decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Komendant Główny Policji, po ponownym rozpatrzeniu wniosku M. K., decyzją z dnia [...] maja 2013 r., odmówił przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby. Minister Spraw Wewnętrznych, po rozpatrzeniu odwołania M. K., decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. K., uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Podniesiono, że w sprawie należało ocenić ile godzin nadliczbowych wypracował M. K. oraz czy wszystkie te godziny zostały mu zrekompensowane w postaci czasu wolnego od służby. Świadkowie, tj. osoby, które współpracowały z funkcjonariuszem, zgodnie zeznali, że wszyscy policjanci ówczesnej Sekcji 1 Wydziału IV Zarządu Ochrony Świadka Koronnego CBŚ KGP − w tym także M. K. − na bieżąco korzystali z czasu wolnego należnego za wypracowane godziny nadliczbowe poprzez odbieranie dni wolnych, późniejsze przychodzenie do pracy, wcześniejsze wyjścia lub wyjścia prywatne w czasie godzin pracy. Jednocześnie ze względu na brak dokumentacji świadkowie twierdzili zgodnie, że nie jest możliwe podanie precyzyjnych danych dotyczących dat odbioru nadgodzin, poza faktem, iż udzielono M. K. dwukrotnie dnia wolnego od służby: 25 lutego 2008 r. i 14 marca 2008 r. Zasady odbioru godzin nadliczbowych, funkcjonujące w tej jednostce organizacyjnej, dotyczące wszystkich jej funkcjonariuszy, opierały się na wzajemnym zaufaniu przełożonych i podwładnych, w związku z czym przełożeni, pozwalając podwładnym policjantom na odbiór godzin nadliczbowych, nie prowadzili żadnego rejestru w tym zakresie. Stwierdzono, że organ trafnie uznał, iż w przypadku policjantów Sekcji nie dochodziło do kumulowania nadgodzin, ponieważ wydłużony czas służby był niezwłocznie rekompensowany udzielanym na prośbę policjantów czasem wolnym. Podkreślono, że brak jest podstaw do kwestionowania zeznań przełożonych oraz policjantów tej jednostki organizacyjnej oraz uznania, iż M. K., jako jedyny policjant Sekcji − co wynika wyłącznie z jego wyjaśnień − nie otrzymywał czasu wolnego za wypracowane w poszczególnych sprawach godziny nadliczbowe. Analiza akt postępowania nie potwierdza zasadności twierdzeń funkcjonariusza o liczbie wypracowanych nadgodzin, tj. co najmniej 1166 godzin nadliczbowych w okresie od września 2006 r. do lutego 2009 r., za które nie udzielono mu czasu wolnego od służby. Organ dokonał analizy dokumentacji z realizacji czynności operacyjnych w zakresie ochrony świadków koronnych, w których uczestniczył M. K., która to analiza stanowiła podstawę sporządzenia zestawienia przedstawiającego liczbę wypracowanych przez niego godzin nadliczbowych. Z zestawienia tego wynika, że funkcjonariusz, w związku z realizacją poszczególnych spraw, wypracował ponad ustawową normę łącznie 223 godziny i 5 minut. Wskazano, że rozbieżności pomiędzy wyliczeniem należnych nadgodzin zaprezentowanym przez funkcjonariusza, a przedstawionym przez organ, wynikają ze sposobu dokonywania tegoż wyliczenia. M. K., dokonując swoich wyliczeń sumował cały przeznaczony na dane zadanie czas (np. cały okres pobytu w delegacji), uznając, że realizując zadanie przez np. trzy dni, jego czas służby wynosi 72 godziny. Do czasu tego wliczał więc okresy przeznaczone na wypoczynek, służący niezbędnej regeneracji organizmu, w tym posiłek, czy sen. Podkreślono, że tego typu wyliczenia są niedopuszczalne, z uwagi na postanowienia § 4 ust. 7 i 8, § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów (Dz.U. nr 131, poz. 1471, ze zm.), które wyraźnie określają wymiar czasu przerwy wliczanego do czasu służby, przesądzając tym samym, że pozostałe przerwy udzielane policjantom nie są wliczane do czasu służby. Sama podróż służbowa nie stanowi wykonywania pracy, jednak jej odbywanie − na polecenie przełożonego − w "normalnym czasie pracy" jest równoznaczne z wykonywaniem w tym czasie pracy, ale nie odwrotnie, tj. odbywanie podróży służbowej poza "czasem pracy" nie przekształca podróży w pracę. Przy rozliczaniu czasu pracy w podróży służbowej obowiązuje zasada, że dojazdu do miejsca wykonywania zadania wynikającego z podróży służbowej oraz powrotu, nie wlicza się do czasu pracy, z wyjątkiem przypadków, gdy podczas przejazdu pracownik wykonuje pracę. Odbywanie podróży służbowej poza rozkładowym czasem pracy nie rodzi obowiązku wypłacenia pracownikowi dodatkowego wynagrodzenia. Ponadto do czasu pracy wlicza się faktyczny czas wykonywania zadania (czynności), będącego celem podróży służbowej. Stwierdzono też, że funkcjonariusz został poinformowany o zakończeniu przeprowadzania dowodu z zeznań świadków oraz o możliwości zapoznania się w siedzibie organu z aktami sprawy, a także o prawie złożenia dodatkowych żądań, w tym wniosków dowodowych. Po przedstawieniu przedmiotowej informacji i bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego M. K. na skorzystanie z przysługujących mu uprawnień, materiał dowodowy został uzupełniony jedynie o jego wyjaśnienia. Skargę kasacyjną wniósł M. K., żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a., ponieważ oddalono skargę w sytuacji, gdy decyzja z dnia 29 sierpnia 2013 r. została wydana z naruszeniem art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., co uzasadniało jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania. Błędnie ustalono stan faktyczny i przyjęto, że przedłożone przez M. K. szczegółowe zapiski, poparte stosownymi dokumentami, sporządzonymi w związku z wykonywaniem powierzonych mu zadań, nie stanowią wystarczającego dowodu na okoliczność wykonywania służby w wymiarze przekraczającym normy wynikające z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U.. z 2015 r. poz. 355, ze zm.). Tymczasem przyjęto, że zeznania organu oraz świadków, niepoparte jakimkolwiek dokumentem, z którego wynikałaby ewidencja czasu pracy M. K., w sposób wystarczający udowadniają okoliczność, iż nie przysługiwał mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny, pomijając jednocześnie interes jednostki. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: P.p.s.a.) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły. Zauważyć trzeba, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151. P.p.s.a., które miało polegać na niewłaściwej ocenie przez Sąd I instancji materiału dowodowego, z którego wynika, iż M. K. wypracował ponad ustawową normę czasu 233 godziny i 5 minut, a nie jak wynika to z jego obliczeń − 1166 godzin. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa, jeżeli mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie tego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, albo odnajdując błędy prawne, niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Podnieść trzeba, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 33 ust. 2-3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2015 r. poz. 355, ze zm., dalej: u.P.). Wyrażona zaś w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., dalej: K.p.a.) zasada prawdy obiektywnej odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, tj. do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Wskazać należy, że kwestia czynności dowodowych, które powinny zostać przeprowadzone dla wyjaśnienia różnicy pomiędzy liczbą godzin ponadnormatywnego czasu służby podaną przez M. K. i ustaloną przez organy została wyjaśniona w wyroku o sygn. akt II SA/Wa 819/11. WSA w Warszawie podniósł, że organy powinny dysponować oświadczeniami przełożonych M. K. oraz policjantów, którzy pełnili z nim służbę. Podniesiono, że z uwagi na brak ewidencji godzin służby w Sekcji, to oświadczenia te będą stanowiły dowód w sprawie, który będzie można skonfrontować z wyliczeniami M. K.. Kierując się wytycznymi zawartymi w tym wyroku organy oraz Sąd I instancji wykazały, że z zeznań przełożonego M. K. oraz sześciu policjantów, którzy razem z nim pełnili służbę, wynika, iż policjanci przepracowane nadgodziny odbierali na bieżąco w formie czasu wolnego. Była to powszechna praktyka w tej jednostce organizacyjnej, a funkcjonariusze byli zapoznani z zasadami odbioru nadgodzin. Zeznania świadków są spójne i rzeczowe, a M. K. nie wskazał na dowody przeciwne, które podważałby wartość tych zeznań. Podkreślić w tym miejscu wypada, że organ, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zobowiązany jest do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, ale – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej – okoliczność ta nie zwalnia strony od aktywności dowodowej. Sąd I instancji, odwołując się do orzecznictwa Sądu Najwyższego w zakresie rozliczania czasu podróży służbowej oraz dokonując analizy przepisów § 4 ust. 7-8, § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów (Dz.U. nr 131 poz. 1471, ze zm.), wskazał skąd wzięły się różnice pomiędzy liczbą nadgodzin wykazaną przez M. K., a wyliczeniami dokonanymi przez organy. W tym zakresie wywód Sądu I instancji jest logiczny i uzasadniony regułami wykładni. Tym samym nie można postawić skutecznie zarzutu obrazy powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ nie doszło do naruszeń, które miałyby wpływ na podjęte rozstrzygniecie, a więc zarzut obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 P.p.s.a. należy uznać za nieusprawiedliwiony. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.