I SA/Wa 2023/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Włodzimierz Kowalczyk Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa – P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta W. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2013r. ustalającej odszkodowanie za nieruchomość gruntową zajętą pod część drogi gminnej. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda podał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...] Starosta [...] ustalił odszkodowanie na rzecz B. z siedzibą w W. za nieruchomość gruntową zajętą pod część drogi gminnej, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], położoną w W. przy ul. [...] Swoje rozstrzygnięcie organ I instancji uzasadnił stwierdzeniem, że przedmiotowa nieruchomość przeszła z mocy prawa na własność Gminy W., z dniem w którym decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 1995r. zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, a odszkodowanie zostało ustalone na podstawie operatu szacunkowego z dnia 11 października 2012r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta W. wskazując, że odszkodowanie z tytułu utraty przysługującego prawa należy się zarówno dotychczasowemu właścicielowi-Skarbowi Państwa jak i użytkownikowi wieczystemu przy oczywistym założeniu, że wysokość odszkodowania należnego za wywłaszczenie wszystkich praw rzeczowych nie może przekroczyć wartości nieruchomości. Wojewoda stwierdził, ze sprawa ustalenia i wypłacenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w rejonie ulic [...], oznaczoną w ewidencji jako działki nr [...] o pow. [...] m kw. i nr [...] o pow. [...] m kw. (obecnie działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m kw.) wydzielone pod ulice decyzją podziałową Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 1995r. została wszczęta wnioskiem Zakładów [...] w upadłości. Następnie w dniu [...] lipca 2001r. B. S.A. jako następca prawny ww Zakładów wstąpił w trybie art. 30 k.p.a. w prawa dotychczasowej strony postępowania. W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że Skarb Państwa nie był stroną postępowania zakończonego decyzją ustalającą odszkodowanie, nie miał bowiem legitymacji do bycia stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż postępowanie z wniosku Zakładów [...] w upadłości nie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku. Wojewoda zaznaczył ponadto, że zaskarżona decyzja została skierowana jedynie do B. S.A. oraz Miasta W., a stosownie do treści art. 127 par. 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. Odwołanie wniesione zaś przez podmiot, który nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest niedopuszczalne. Skargę na postanowienie Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta W. zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego ,tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 kc i 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Skarb Państwa nie jest strona postępowania z uwagi na brak interesu prawnego, a w konsekwencji uznanie niedopuszczalności odwołania Skarbu Państwa od decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013r., 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 par. 1 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, art. 134 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie zamiast art. 138 par. 1 pkt 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ nieprawidłowo zastosował art. 28 k.p.a. nie uznając Skarbu Państwa za stronę postępowania, ponieważ przedmiotowa nieruchomość na dzień uprawomocnienia się decyzji podziałowej stanowiła własność Skarbu Państwa, natomiast Zakłady [...] były jej użytkownikiem wieczystym. Skarżący stwierdził, że w przypadku wywłaszczenia prawa własności nieruchomości przysługującego Skarbowi Państwa, jeżeli jednocześnie prawo to jest obciążone prawem użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu, to przedmiotem wywłaszczenia jest zarówno prawo własności jak i prawo użytkowania wieczystego (art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zatem zdaniem skarżącego odszkodowanie z tytułu utraty przysługującego prawa należy się zarówno dotychczasowemu właścicielowi jak i użytkownikowi wieczystemu. Skoro więc wywłaszczonym, poza użytkownikiem wieczystym, był też Skarb Państwa, to nieuzasadnionym i pozbawionym podstaw prawnych jest pominięcie dotychczasowego właściciela-Skarbu Państwa przy ustalaniu odszkodowania za pozbawienie praw do przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji uznanie w kwestionowanym postanowieniu braku legitymacji skarżącego do bycia stroną w tym postępowaniu, uprawnioną do wniesienia odwołania. Ponadto w ocenie skarżącego brak było podstaw do wydania przez organ postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania w trybie art. 134 k.p.a., gdyż w przypadku stwierdzenia przez organ, że odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. organ powinien na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 k.p.a. wydać decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013r. uznające za niedopuszczalne wniesione przez Skarb Państwa odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013r. ustalającej odszkodowanie na rzecz użytkownika wieczystego za nieruchomość gruntową zajętą pod część drogi gminnej. Organ ocenił, że Skarb Państwa nie jest legitymowany do wniesienia odwołania w sprawie, w której stronami postępowania był B. S.A. tj. podmiot na rzecz którego przyznano odszkodowanie oraz Miasto W. jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania. To zaś oznaczało, że z przyczyn o charakterze podmiotowym wniesione przez Skarb Państwa odwołanie jest niedopuszczalne, co uprawniało organ do wydania postanowienia o treści przewidzianej w art. 134 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż niedopuszczalność odwołania w trybie art. 134 kpa obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia decyzji w toku instancji (niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych). Odwołanie zatem jest niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją, a stanowi czynność cywilnoprawną lub materialno-techniczną. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych zachodzi wówczas gdy odwołanie wnosi podmiot nie posiadający legitymacji do zaskarżenia decyzji, a więc gdy wnosi je osoba trzecia, albo podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, bądź też odwołanie wniosła strona niemająca zdolności do czynności prawnych ( wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06, wyrok z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt 316/08). Jednakże, stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 kpa jest możliwe tylko w sytuacji, gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie jest oczywisty i w sposób nie budzący wątpliwości wynika z tego odwołania. Natomiast w razie istnienia jakichkolwiek kwestii wymagających wyjaśnienia bądź, gdy odwołujący twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku obowiązany jest wszcząć postępowanie odwoławcze i w razie stwierdzenia, że strona nie ma interesu prawnego umarza postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest prawidłowe, gdyż w niniejszej sprawie brak interesu prawnego po stronie odwołującego jest oczywisty i w sposób nie budzący wątpliwości wynika z odwołania. W rozumieniu art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie ulega wątpliwości w orzecznictwie jak i doktrynie przedmiotu, że interes prawny i obowiązek w postępowaniu administracyjnym musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego, a ściślej z normy prawnej z niego wynikającej. Nie jest tożsamy z interesem prawnym interes faktyczny, nieznajdujący oparcia w konkretnym przepisie prawa materialnego. Status strony pozwala na czynny udział w postępowaniu oraz zdolność postulacyjną takiego podmiotu, czyli dokonywania czynności procesowych. Na podstawie art. 127 §1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Jednakże z mocy art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania, a postanowienie takie jest ostateczne. Odwołanie jest niedopuszczalne m.in., gdy wnosi je osoba nieuprawniona, a więc osoba nie będąca w sprawie stroną. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed organem I instancji toczyło się na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami dotyczących ustalenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa nieruchomość objęta była decyzją z dnia [...] grudnia 1995r. zatwierdzającą podział nieruchomości wydaną na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w wyniku złożenia wniosku przez jej użytkownika wieczystego -Zakłady [...] w upadłości. W wyniku podziału została wydzielona działka pod drogę , za którą w decyzji z dnia [...] stycznia 2013r. zostało ustalone odszkodowanie na rzecz użytkownika wieczystego. Zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Bezsporne w sprawie jest, że w dacie, kiedy decyzja z dnia [...] grudnia 1995r. zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna właścicielem przedmiotowej nieruchomości był Skarb Państwa a jej użytkownikiem wieczystym Zakłady [...] w upadłości, na którego wniosek zostało wszczęte postępowanie podziałowe. Również wniosek o wypłatę odszkodowania został złożony przez użytkownika wieczystego. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przez organ I instancji zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartymi w wyroku z dnia 28 kwietnia 2006r. sygn. akt I SA/Wa 1685/05, a wiążącymi organ na podstawie art. 153 p.p.s.a. stanowił art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W wyroku tym Sąd stwierdził, ze przepis art. 98 ust. 3 ugn stanowi wyraz realizacji zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Również art. 10 ust. 5 uggwn przewidujący przejęcie działek pod budowę ulic stanowił wywłaszczenie w rozumieniu poprzednio obowiązujących przepisów konstytucyjnych, na co wskazał Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 8 maja 1990r. stwierdzając, że wywłaszczenie w rozumieniu art. 7 Konstytucji-zdaniem Trybunału-to wszelkie pozbawienie własności z przeznaczeniem na cele publiczne, bez względu na formę (nie tylko na podstawie decyzji administracyjnej), a słuszne odszkodowanie-to odszkodowanie sprawiedliwe. W ocenie Sądu istotę sprawy niniejszej stanowi fakt przejęcia w wyniku podziału działki nr [...] (dawnych działek nr [...] i [...]) i ujawnienia Gminy W. jako właściciela przedmiotowej nieruchomości (odpis KW Nr [...]). Tym samym zdaniem Sądu doszło do wywłaszczenia w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. W ocenie Sądu w związku z powyższym w przedmiotowej sprawie podstawę do ustalenia odszkodowania stanowi art. 129 ust. 5 ugn stwierdzający, że starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1, art. 124-126, a także w przypadku gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Ten ostatni z wymienionych przypadków ma zdaniem Sądu zastosowanie w niniejszej sprawie, co oznacza, że tymi obowiązującymi przepisami, które nakazują ustalenie odszkodowania za władcze przejęcie nieruchomości są art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Obywatela, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do stwierdzenia, że materialnoprawną podstawą ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie powinien być art. 129 ust. 5 ugn. W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości, w ocenie obecnie orzekającego składu, że stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami mógł być jedynie użytkownik wieczysty nieruchomości a nie Skarb Państwa - jej właściciel. Należy bowiem podkreślić, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami zawarto ograniczenie odnoszące się do podmiotu, jaki nie może zostać objęty wywłaszczeniem (w art. 113 ust. 2 u.g.n.) - dotyczy ono Skarbu Państwa. Zakaz ten dotyczy prawa własności i nie obejmuje wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego ani ograniczonych praw rzeczowych obciążających nieruchomość Skarbu Państwa. W świetle powyższego błędne jest stanowisko skarżącego, że w niniejszej sprawie przedmiotem wywłaszczenia było zarówno prawo własności przysługujące Skarbowi Państwa jak i prawo użytkowania wieczystego co powoduje konieczność przyznania odszkodowania obydwu podmiotom. W tej sytuacji należy podzielić stanowisko Wojewody, że wniesione przez Skarb Państwa odwołanie od decyzji ustalającej odszkodowanie na rzecz użytkownika wieczystego przedmiotowej nieruchomości jest niedopuszczalne, co w konsekwencji prowadzi do uznania skargi za całkowicie bezzasadną. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.