II OZ 656/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń I. S. oraz A. G., A. G. i M. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 100/14 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki postanawia: I. uwzględnić zażalenie I. S. i uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji, II. oddalić zażalenie A. G., A. G. i M. G., III. sprostować z urzędu oczywiste omyłki pisarskie zawarte w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 100/14, w ten sposób, że: w komparycji postanowienia - w wersie ósmym od góry w miejsce słów "na posiedzeniu niejawnym sprawy" wpisać "na posiedzeniu niejawnym wniosku I. S. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w sprawie"; w komparycji postanowienia - w wersie dziewiątym od góry oraz w uzasadnieniu postanowienia - w wersie drugim od góry w miejsce imienia skarżącej "I." wpisać imię "I.". Postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 100/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu wniosku I. S. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej przez nią decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] września 2013 r., Nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zawarty został w skardze. Skarżąca stwierdziła w nim, że rozbiórka dwóch samodzielnych konstrukcyjnie obiektów budowlanych o wymiarach 3,80 m x 6,50 m każdy, oddzielonych od siebie dylatacją z pianki o szerokości 10 cm, przylegających bezpośrednio do istniejącego na ww. działce jednorodzinnego budynku mieszkalnego, zlokalizowanych w granicy z działką sąsiednią nr ew. [...], stanowi najsurowszą sankcję, a wykonanie decyzji przed rozpatrzeniem złożonej skargi spowoduje nieodwracalne skutki oraz nadmierne koszty i uciążliwości związane z odwróceniem skutków wykonania decyzji. Wykonanie nakazu rozbiórki doprowadzi do zniszczenia użytych do budowy materiałów, zaś powrót do stanu poprzedniego wymagałby poniesienia kolejnych kosztów oraz dodatkowego nakładu pracy. W ocenie Sądu dla spełnienia przesłanki warunkującej wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji konieczne jest wykazanie, że uszczuplenie majątkowe będzie "znaczne" dla skarżącej. Sąd nie może domniemywać, że wykonanie określonego w zaskarżonej decyzji obowiązku wiąże się z zainwestowaniem kwoty, która będzie dla skarżącej znacząca w kontekście jej ogólnej sytuacji majątkowej. Podobnie skarżąca nie wskazała, na czym miałyby polegać trudne do odwrócenia skutki wykonania rozbiórki, wskazując jedynie na cyt. "charakter rozbiórki, która zazwyczaj łączy się z nieodwracalnymi skutkami". Nie sposób zaprzeczyć tak postawionej, ogólnej tezie, jednak aby skutecznie dochodzić wstrzymania wykonania decyzji, strona winna wykazać, na czym w jej przypadku polegać mają trudności w odwróceniu skutków. Ogólnikowe twierdzenia strony zawarte we wniosku nie stanowią wystarczającej podstawy pozwalającej uznać, iż wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje po stronie skarżącej powstanie trudnych do odwrócenia skutków lub znacznej szkody. Zażalenia na powyższe postanowienie wnieśli: skarżąca I. S. oraz uczestnicy postępowania A. G., A. G. i M. G. I. S. zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu błąd w ustaleniach faktycznych, mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na naruszeniu prawa procesowego tj. art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: P.p.s.a.) poprzez: - przyjęcie, że okoliczności wskazane przez skarżącą są nieprecyzyjne i niewystarczające; nadto, iż skarżąca nie wskazała jakie dokładnie nieodwracalne skutki mogą nastąpić w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji, podczas gdy skarżąca nie była zobowiązana, w tym konkretnym przypadku, do dokładnego wykazania trudnych do odwrócenia skutków, bowiem każda rozbiórka obiektu budowlanego, bez względu na jego kubaturę oraz typ i przeznaczenie, nie tylko powoduje powstanie nieodwracalnych skutków (niemożliwość przywrócenia obiektu do stanu pierwotnego), ale również powoduje szkodę majątkową, - przyjęcie, iż skarżąca nie określiła czy i jaka szkoda może powstać w wyniku rozbiórki przedmiotowych obiektów, podczas gdy ustawodawca w art. 61 § 3 P.p.s.a. precyzyjnie określił, iż do wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej niezbędne jest wystąpienie chociażby jednej z przesłanek określonych w tym przepisie np. spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a w tym zakresie brak jest konieczności wykazywania szkody i jej rozmiarów. W oparciu o powyższe, skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, jak również dopuszczenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu. W uzasadnieniu zażalenia zwrócono uwagę, iż sam charakter rozbiórki wiąże się z nieodwracalnością jej skutków, koniecznością poniesienia znacznych nakładów finansowych w celu dokonania rozbiórki, a także, że powrót do stanu poprzedniego, już po rozbiórce, będzie generował koszty budowy rozebranych obiektów budowlanych. Powyższe argumenty zostały przedstawione już we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Podkreślono nadto, iż rozbiórka obiektów wiązałaby się z koniecznością poniesienia kosztów w przybliżonej kwocie 15.000,00 zł (w tym sama rozbiórka, wywóz pozostałości po rozbiórce, wyrównanie terenu). Jednak nie sama kwota jest w przedmiocie sprawy najważniejsza, lecz jak wskazuje art. 61 § 3 P.p.s.a., niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Niebezpieczeństwo to jest widoczne bez konieczności szczegółowego argumentowania jakie skutki pociąga za sobą rozbiórka obiektu budowlanego. Oba przedmiotowe obiekty, których dotyczy nakaz rozbiórki, są murowane, osadzone na fundamentach, a ich konstrukcja jest trwała. Także uczestnicy postępowania A. G., A. G. i M. G. zaskarżyli powyższe postanowienie, zarzucając Sądowi pierwszej instancji taki sposób realizacji prawa do Sądu, który przejawia się w wstrzymaniu wykonania aktu (decyzji w przedmiocie rozbiórki), które znamionuje nieprzezwyciężalną nieskutecznością, wynikającą z brzmienia art. 61 § 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Chodzi o nierzetelną realizację prawa do Sądu zagwarantowaną w art. 45 ust. 1 Konstytucji, tj. rozpatrzenie sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż nieporozumieniem jest wydawanie decyzji o rozbiórce, unicestwieniu aktywności gospodarczo - majątkowej, która nie była samowolą, ale immisją w rozumieniu prawa prywatnego - kodeksu cywilnego. Wskazano, że decyzje o rozbiórce organ może wydać wyłącznie w stosunku do "obiektu budowlanego", będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia. Roboty prowadzone przez I. S. - dwie altanki ogrodowe, jak oświadczyła organowi władzy administracyjnej - na gruncie obowiązującego prawa, nie wymagają pozwolenia na budowę. Dlatego przedmiot, który powstał, nie może być przedmiotem zainteresowania - kompetencji władzy administracyjnej. PINB bowiem może się interesować wyłącznie tylko taką działalnością ludzką, która wymaga pozwolenia na budowę. Uczestnicy podali również, iż jako poszkodowani nielegalną działalnością w sferze faktów, polegającą na rozbudowie domu bez wymaganego pozwolenia wnieśli sprawę do Sądu Rejonowego w P. (sygn. akt I C 1952/13). Ustosunkowując się do zażalenia skarżącej, uczestnicy postępowania pismem z dnia 11 czerwca 2014 r. wnieśli o odrzucenie skargi i przekazanie sprawy na zasadzie art. 46 Konstytucji RP do właściwego Sądu Rejonowego. W ich ocenie sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej, ponieważ organ nie wydał decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Praktyka traktowania zgłoszenia na równi z pozwoleniem budowlanym, aktualizuje niedozwolony aktywizm sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mógłby dla strony wywołać taki akt, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Okoliczności przemawiające za wstrzymaniem aktu powinna przedstawić w pierwszej kolejności wnioskująca strona, jednak sąd administracyjny zasadność jej wniosku bada z uwzględnieniem argumentów nie tylko w nim podniesionych, ale także w aspekcie całokształtu okoliczności sprawy. Sąd ma bowiem obowiązek uwzględniać z urzędu fakty przemawiające za uwzględnieniem lub odmową wstrzymania wykonania aktu lub czynności (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2006 r.; sygn. akt II OZ 1352/06, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl; T. Woś, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2011, s. 436 oraz cyt. tam orzecznictwo i literaturę; M. Bogusz, Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2005 r. o sygn. akt II OZ 155/05, "Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa" 2006, nr 1, s. 12-15). Analizując pod tym kątem złożone: wniosek, zażalenia oraz zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do konstatacji, że zażalenie I. S. zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja wymaga wstrzymania. Zażalenie zaś A. G., A. G. i M. G. jest bezzasadne. W pierwszej kolejności należy podnieść, że w zaskarżonym postanowieniu Sąd prawidłowo wskazał, iż składany do sądu administracyjnego wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności powinien zawierać odpowiednie uzasadnienie. Jednakże należy mieć na względnie, że w każdym postępowaniu, również tym toczącym się na skutek wniesionego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, czy też zażalenia, sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. W postępowaniu z wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, znaczenie ma bowiem rodzaj decyzji oraz analiza akt sprawy. W przedmiotowej sprawie zaskarżono decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] września 2013 r., Nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki dwóch samodzielnych konstrukcyjnie obiektów budowlanych o wymiarach 3,80 m x 6,50 m każdy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nakaz rozbiórki, ze swojej istoty, wiąże się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W sprawach budowlanych, w których zazwyczaj chodzi o budowę lub rozbiórkę obiektu, trwałe skutki wykonania decyzji administracyjnych są w istocie nieuniknione. Tak też mogłoby być w przypadku wykonania przez skarżącą zaskarżonego aktu, tj. rozbiórki wskazanego obiektu. Nadto wykonanie tej decyzji, w razie jej uchylenia w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym niewątpliwie naraziłoby skarżącą na poniesienie szkody w wysokości kosztów realizacji ponownej budowy takiego obiektu. Odnosząc się zaś do argumentacji przedstawionej w zażaleniu A. G., A. G. i M. G. należy zauważyć, iż błędnie zinterpretowano zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji. Z wywodów strony, związanych w głównej mierze z merytorycznym rozpoznaniem sprawy, wynika bowiem, że "Sąd naruszył sposób realizacji prawa do Sądu, który przejawia się we wstrzymaniu wykonania decyzji w przedmiocie rozbiórki, które znamionuje nieprzezwyciężalną nieskutecznością, wynikającą z brzmienia art. 61 § 3 P.p.s.a.". Wyjaśnić należy, iż wskazane wyżej postanowienie Sądu, zarówno w komparycji orzeczenia, jak również w uzasadnieniu, odmawia wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Ponadto trzeba zauważyć, że w toku postępowania wpadkowego, jakim jest postępowanie z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nie jest badana zgodność z prawem tejże decyzji. Przekonanie strony o braku kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie, niezależnie od tego czy jest obiektywnie słuszne, czy nie, pozostaje bez wpływu na ocenę wniosku, gdyż przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. odnoszą się do kwalifikowanej dotkliwości wywołanej dla wnioskodawcy w związku z wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego, a nie merytorycznej oceny podejmowanych przez organy czynności. Celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi, w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom, a nie ocena legalności decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 10 października 2008 r., II OZ 741/08, LEX nr 493666). Tym samym, ani zaskarżone orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ani niniejsze postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przesadzają o ostatecznym wyniku oceny zaskarżonej decyzji przez Sąd administracyjny. Mając zatem na uwadze powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki art. 61 § 3 P.p.s.a., w związku z czym, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., uwzględniając zażalenie I. S., uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. O oddaleniu zażalenia A. G., A. G. i M. G. orzeczono na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. Na podstawie art. 156 § 1 i § 2 w zw. z art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował z urzędu oczywistą omyłkę pisarską zawartą w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 100/14, w ten sposób, że: w komparycji postanowienia - w wersie ósmym od góry w miejsce słów "na posiedzeniu niejawnym sprawy" wpisać "na posiedzeniu niejawnym wniosku I. S. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w sprawie"; w komparycji postanowienia - w wersie dziewiątym od góry oraz w uzasadnieniu postanowienia - w wersie drugim od góry w miejsce imienia skarżącej "I." wpisać imię "I.".