I SA/Wa 1416/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Dariusz Chaciński Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2012 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w G. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącej T. S.A. z siedzibą w G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku V. S. A. z siedzibą w G. (obecnie T. S. A. z siedzibą w G., dalej "skarżąca spółka") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm. - zwanej dalej "ustawą" ) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97), decyzją z dnia [...] stycznia 1994 r. nr [...] stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakład [...] w G. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w G. przy ul. [...], oznaczonego jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb G. o łącznej pow. [...] m² oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. [...] Zakład [...] S. A. w G., pismem z dnia 26 lutego 2007 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej w części odnoszącej się do działek nr [...] i [...] (wydzielonych z działki nr [...]) oraz nr [...] (wydzielonej z działki nr [...]), wskazując na art. 8 ustawy. Minister Budownictwa postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu rozpatrzenia roszczeń z art. 211 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. dalej – "ugn"). Prezydent Miasta G. pismem z dnia 12 kwietnia 2010 r. wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania. Minister Infrastruktury rozpatrując ww. wniosek odmówił podjęcia postępowania zawieszonego postanowieniem Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] dotyczącej uwłaszczenia Zakładu [...] w G. przedmiotowymi działkami, gdyż nie ustała przyczyna zawieszenia postępowania. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżąca spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Infrastruktury rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenia sprawy wskazał, że rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej w części odnoszącej się do działek nr [...], [...] i [...], zabudowanych garażami, uzależnione jest od rozpatrzenia roszczeń wynikających z art. 211 ugn. A jak wynika z akt sprawy do chwili obecnej wnioski o nabycie garaży nie zostały rozpoznane. Minister zaznaczył, że roszczenie o nabycie garażu i użytkowania wieczystego gruntu jest roszczeniem cywilnoprawnym. Tylko w postępowaniu cywilnoprawnym możliwe jest przesądzenie zasadności i zakresu roszczeń o nabycie garażu i użytkowania wieczystego gruntu związanego z tym garażem. W przypadku więc uwzględnienia roszczeń następuje zawarcie umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu i przeniesienie własności garażu. Jeżeli zaś Skarb Państwa lub gmina uchylają się od zawarcia takiej umowy, zainteresowany może dochodzić swych praw w postępowaniu cywilnym przed właściwym sądem powszechnym. Skoro więc roszczenie z art. 211 ugn jest roszczeniem cywilnoprawnym, a nie administracyjnym, najemca garażu winien wystąpić do sądu powszechnego, aby ten zobowiązał Prezydenta Miasta G. do złożenia oświadczenia woli o oddaniu przedmiotowych gruntów w użytkowanie wieczyste i przeniesienia na jego rzecz własności garażu. Rozpatrzenie zatem sprawy nabycia praw do garaży i gruntu we właściwym postępowaniu cywilnoprawnym umożliwi rozstrzygnięcie złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Wobec czego rozstrzyganie w przedmiocie ww. roszczeń ma pierwszeństwo przed oceną legalności decyzji organu wojewódzkiego. Wynika to bowiem z tego, że art. 8 ustawy (obecnie art. 211 ugn), stanowił lex specialis w stosunku do przepisu art. 2 ustawy i roszczenia z niego wynikające nie mogą być przez organ nadzorczy pominięte. Odnosząc się do zarzutów skarżącej spółki organ odwoławczy stwierdził, że są one nieuzasadnione. Po pierwsze, organ administracji publicznej nie może we własnym zakresie ocenić czy zostały naruszone prawa osób trzecich skoro w tym zakresie do oceny tych praw jest władny jedynie sąd powszechny. Po drugie, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej w przedmiotowej części jest uzależnione od rozstrzygnięcia sądu powszechnego w przedmiocie roszczeń wynikających z art. 211 ugn. Rozpatrzenie tych roszczeń w trybie cywilnoprawnym uznać więc należy za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Organ odwoławczy powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia [...] marca 1998 r. sygn. akt [...] wskazał, że nawet wpis w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego gruntu na rzecz państwowej osoby prawnej, na podstawie decyzji administracyjnej, wydanej w oparciu o art. 2 ust. 1-3 ustawy nie ma wpływu na realizację przez najemcę garażu roszczenia z art. 8 ust. 1 ustawy (obecnie art. 211 ugn). Reasumując Minister wskazał, że nie została usunięta przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania administracyjnego i uniemożliwiająca merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca spółka zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że rozpatrzenie roszczeń w trybie cywilnoprawnym, jako zagadnienie wstępne stanowi w niniejszej sprawie przesłankę zawieszenia postępowania. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podniosła, że organ winien sam ocenić, czy decyzja uwłaszczeniowa naruszała prawa osób trzecich – najemców garaży. Realizacja przez najemców garaży uprawnień wynikających z art. 211 ugn nie ma wpływu na prawo do uwłaszczenia się na nieruchomości przez przedsiębiorstwo, nie uprawnia również przedsiębiorstwa do uwłaszczenia się na kwestionowanej części nieruchomości. Zdaniem skarżącej spółki uprzednie rozstrzygnięcie cywilnoprawnych roszczeń osób trzecich nie stanowi przeszkody dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej zaistniała bowiem niezbędna sfera faktów i sfera okoliczności prawnych zobowiązujących organ administracyjny do podjęcia rozstrzygnięcia. Skarżąca spółka dodała, że podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji istnieje nawet wówczas, gdy najemcy garaży nie skorzystają z prawa do uwłaszczenia, lub gdy ich wnioski okażą się bezzasadne. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie czy rozstrzygnięcie cywilnoprawnych roszczeń osób trzecich - najemców garaży wynikających z art. 211 ugn stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej w części dotyczącej wyżej opisanych działek. Przepis art. 97 § 2 Kpa stanowi, że gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. W sytuacji zawieszenia postępowania ze względu na zagadnienie wstępne, przyczyna uzasadniająca zawieszenie ustępuje w chwili, gdy rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd uzyskuje charakter trwały. Podstawowe znaczenie dla takiego ustalenia mają przepisy prawne regulujące określony rodzaj postępowania, w którym rozstrzygane jest zagadnienie wstępne. Przepisy te określają formę rozstrzygnięcia zagadnienia: wyrok, postanowienie, inne orzeczenie, decyzja administracyjna, inna forma działania organu lub sądu. Mowa jest w nich o prawomocności rozstrzygnięcia, ostateczności, skuteczności, czasami wykonalności. Tak określony moment jest miarodajny dla ustąpienia przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania powstaje nie tylko wówczas, gdy ustępuje przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania, ale także w chwili stwierdzenia przez organ nieistnienia przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania. (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1385/08). Jak wynika z akt sprawy Minister Budownictwa postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. zawiesił postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej z uwagi na to, że wnioski o nabycie garaży nie zostały rozpatrzone we właściwym postępowaniu cywilnoprawnym. Z kolei Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. odmówił podjęcia tego postępowania wskazując, że Prezydent Miasta G. do chwili obecnej nie przedłożył zawartych w formie aktów notarialnych umów o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności garaży, ani innych dokumentów ustanawiających powyższe prawa. A zatem nie ustała przyczyna zawieszenia postępowania. W ocenie Sądu z takim stanowiskiem organów orzekających nie można się zgodzić. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądowym, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, którego przedmiotem jest zbadanie przez organ nadzoru zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, który to przepis zawiera zamknięty katalog tych przesłanek. Organ orzekający nie jest natomiast władny rozstrzygnąć sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2011 r., II OSK 968/10 ; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2011 r., VII SA/Wa 25/11). Minister pominął fakt, że decyzja uwłaszczeniowa wydana została przez organ w 1994 r. tymczasem wnioski o nabycie garaży zostały złożone do organu w 2000 r. (pismo Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...]). W kontekście powyższych rozważań, w ocenie Sądu przedmiotowe wnioski nie miały znaczenia dla sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, gdyż nie zostały złożone w toku postępowania uwłaszczeniowego, ani też w dniu wydania tej decyzji. Materialnoprawną podstawę decyzji uwłaszczeniowej stanowił art. 2 ustawy. Z tego przepisu wynika, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Z kolei zgodnie z art. 211 ugn osoba, która na podstawie pozwolenia na budowę wybudowała przed dniem 5 grudnia 1990 r. ze środków własnych garaż na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa lub własność gminy, a także jej następca prawny, mogą żądać nabycia tego garażu na własność oraz oddania w użytkowanie wieczyste gruntu niezbędnego do korzystania z tego garażu, jeżeli jest jego najemcą. Nabycie garażu na własność następuje nieodpłatnie. Przy czym nabycie garażu na własność, wybudowanego przed dniem 5 grudnia 1990 r. na podstawie pozwolenia na budowę z lokalizacją czasową, jest uzależnione od zgodności tej lokalizacji z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego w dniu zgłoszenia żądania. Przytoczony art. 2 ustawy nie dotyczy osób, o których mowa w art. 211 ugn. Taka interpretacja wynika wprost z brzmienia tego pierwszego przepisu, w szczególności z ujęcia redakcyjnego zdania drugiego art. 2 ust. 1 ustawy: "Nie narusza to praw osób trzecich". Niewątpliwie chodzi tu między innymi o prawa osób, o których mowa w art. 8 ustawy (obecnie art. 211 ugn). Takie uregulowanie oznacza między innymi, że grunty na których wybudowano garaże, a będące w zarządzie osób prawnych w dniu 5 grudnia 1990 r. nie stały się z tym dniem przedmiotem ich użytkowania wieczystego, ale dotyczy to sytuacji, gdy organ właściwy w sprawach uwłaszczenia na podstawie ustawy pominął zgłoszone przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej konkurencyjne roszczenia o nabycie garaży (w dacie wydania kwestionowanej decyzji uwłaszczeniowej z 1994 r. roszczenia o nabycie miały oparcie w art. 8 ustawy). Należy również zauważyć, że zgodnie z dyspozycją przepisu art. 211 ust. 2 ugn zainteresowany, który spełnia wszystkie przesłanki przewidziane w tym przepisie, zgłasza swoje "żądanie" Skarbowi Państwa lub gminie, które mogą je uwzględnić lub odmówić realizacji. W pierwszym wypadku następuje zawarcie umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu i przeniesieniu własności garażu; w drugim wypadku Skarb Państwa lub gmina uchylają się od zawarcia takiej umowy. Jeśli zatem uchylenie się Skarbu Państwa lub gminy od zawarcia tej umowy jest bezzasadne, to wobec zbędności wydawania w tym przedmiocie jakiejkolwiek decyzji, zainteresowany może dochodzić swych praw nie w postępowaniu administracyjnym, lecz w toku procesu cywilnego. A zatem roszczenie o nabycie garażu i ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu jest roszczeniem cywilnoprawnym. Zawarcie w tym przedmiocie umowy nie następuje w formie decyzji i ma charakter konstytutywny. Wobec czego umowa ta nie oddziałuje na legalność decyzji uwłaszczeniowej. Zdaniem Sądu w niniejszym postępowaniu mamy do czynienia z sytuacją odwrotną. W przypadku, gdy wnioski najemców garaży oparte o przepis art. 211 ugn zostały złożone po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej, to wynik postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej stanowi zagadnienie prejudycjalne dla rozstrzygnięcia w przedmiocie roszczeń garażowiczów. W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające zostały wydane z naruszeniem odpowiednio przepisów art. 97 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej organ, mając na względzie przedstawioną w niniejszym orzeczeniu ocenę prawną, musi zbadać nie tylko, czy ustały przyczyny zawieszenia, ale również czy były podstawy do zawieszenia postępowania uwłaszczeniowego i w zależności od poczynionych ustaleń wydać stosowne rozstrzygnięcie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).