II OSK 1850/14

Dnia 22 lipca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2014 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 kwietnia 2014 roku, sygn. akt III SA/Łd 348/14 o odrzuceniu skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Maków z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie rozpatrzenia skargi Klubu Radnych "[...]" z dnia [...] czerwca 2012 r. na działalność samorządową radnej H. S. postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem o sygn. akt III SA/Łd 348/14 z dnia 25 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej WSA) w Łodzi odrzucił skargę Wojewody Łódzkiego na stanowisko Rady Gminy Maków w sprawie rozpatrzenia skargi Klubu Radnych "[...]" z dnia [...] czerwca 2012 r. na działalność samorządową radnej H. S. Postanowienie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 17 kwietnia 2014 r. do WSA wpłynęła skarga Wojewody Łódzkiego na stanowisko Rady Gminy Maków z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie rozpatrzenia skargi Klubu Radnych "[...]" z dnia [...] czerwca 2012 r. na działalność samorządową radnej H. S. Wojewoda wskazał, że skarży uchwałę Rady Gminy Maków określoną jako "stanowisko", której zarzucił istotne naruszenie prawa, polegające na obrazie art. 7 Konstytucji RP oraz art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) – dalej ustawa o samorządzie gminnym). W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Maków wniosła o jej odrzucenie, wskazując, że rozpatrując skargę Klubu radnych "[...]" na działalność samorządową Rada Gminy wyraziła swoją wolę w formie oświadczenia – zawierającego stanowisko w określonej sprawie na podstawie § 41 ust. 2 pkt 3 Statutu Rady Gminy Maków Na taką formę wyrażenia woli przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Ewentualnie Rada wniosła o oddalenie skargi. Wskazując na powyższe Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie mieści się w żadnym z wymienionych katalogów czynności czy bezczynności, na które nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zdaniem tegoż Sądu stanowisko wyrażone przez Radę Gminy Maków w dniu [...] sierpnia 2012 r. nie jest również aktem prawa miejscowego. Brak jest legalnej definicji aktu prawa miejscowego, ale w orzecznictwie i doktrynie ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, który kierowany jest do podmiotów zewnętrznych wobec gminy i zawiera postanowienia o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Podniósł ponadto, że oceniając uchwałę jako akt generalny o mocy wiążącej należy mieć na uwadze wskazany w art. 88 ust. 1 Konstytucji wymóg jej ogłoszenia, wobec tego warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz, że brak takiego ogłoszenia powoduje, iż dany akt nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych. W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżone stanowisko nie wypełnia również przesłanek do uznania go za akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej P.p.s.a. Skarżone stanowisko nie jest bowiem aktem z zakresu administracji publicznej. Skargą kasacyjną Wojewody Łódzkiego zaskarżono ww. postanowienie w całości i Sądowi pierwszej instancji zarzucono w trybie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.: 1. Naruszenie prawa materialnego przez: - niewłaściwe zastosowanie § 41 ust. 2 pkt 3 Statutu Gminy M. stanowiącego załącznik do uchwały Nr VII/27/07 Rady Gminy Maków z dnia 28 marca 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Łódź. z 2007 r. Nr 252, poz.2336) poprzez błędne uznanie, iż uchwała Rady Gminy Maków z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie rozpatrzenia skargi Klubu Radnych "[...]" z dnia [...] czerwca 2012 roku na działalność samorządową radnej H. S., określona jako "Stanowisko" nie stanowi wiążącego oświadczenia woli lecz jest jedynie poglądem w sprawie, a zatem przepis ten jest podstawą jej podjęcia, - niezastosowanie art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, podczas, gdy zaskarżony akt dotyczy sposobu sprawowania mandatu radnego, - niezastosowanie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym organ władzy publicznej zobowiązany jest do działania na podstawie i w granicach prawa w sytuacji, gdy Rada Gminy Maków bez upoważnienia ustawowego podejmuje akt dotyczący sposobu sprawowania mandatu radnego. 2. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie art. 3 § 2 pkt 6 oraz art.58 § 1 pkt 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem Sąd nie ustalił w sposób właściwy przedmiotu zaskarżonego aktu, co skutkowało uznaniem, iż zaskarżona uchwała nazwana stanowiskiem nie jest aktem podlegającym kontroli sądowej i w konsekwencji odrzuceniem skargi. Mając na uwadze powyższe wnoszę o: uchylenie w całości postanowienia WSA w Łodzi Wydział III z dnia 25 kwietnia 2014 roku sygn. akt III SA/Łd 348/14 i przekazanie skargi Sądowi Wojewódzkiemu do rozpoznania, 2. zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi Rady Gminy Maków na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania wg norm przepisanych. Pismem procesowym z dnia 16 lipca 2014 r. (data stempla pocztowego) Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił swój udział w niniejszym postępowaniu i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości jako wydanego z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszeniem art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez jego zastosowanie i odrzucenie skargi Wojewody Łódzkiego w sytuacji, gdy podlega ona kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 3 tej ustawy w zw. z art. 93 ust. 1 zd. drugie w zw. z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy uznać, że niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy Maków z dnia [...] sierpnia 2012 r., której celem było rozpoznanie skargi na działalność radnej H. S. Uznano ją za "zasadną" i w wyniku głosowania Rada Gminy Maków przyjęła ww. "stanowisko". Powołane wyżej okoliczności, choć nie zostały powołane jako podstawa jej wydania żadne przepisy powszechnie obowiązującego prawa, pozwalają przyjąć, że uchwała zapadła w trybie rozdziału 2 działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego i stąd nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji. Wojewoda Łódzki – wskazując jako podstawę art. 93 ustawy o samorządzie gminnym – wniósł skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Powołany przez Wojewodę przepis art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, stanowi zaś w ust. 1, że po upływie terminu trzydziestu dni od dnia doręczenia uchwały, organ nadzoru – nie mogąc już we własnym zakresie stwierdzić nieważności sprzecznej z prawem uchwały rady gminy – może zaskarżyć przedmiotowy akt do sądu administracyjnego. Należy zaznaczyć, że w przepisie tym, w przeciwieństwie do art. 101 ust. 1 powołanej ustawy, zakres przedmiotowy aktów, których zaskarżenie do sądu administracyjnego jest dopuszczalne, nie został zawężony o spraw z zakresu administracji publicznej. Zatem zasadnym wydaje się przyjęcie, iż bez względu na przedmiot wydanego przez organ gminy aktu, możliwe jest jego zaskarżenie przez organ nadzoru do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Odmienna interpretacja przepisu art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, prowadziłaby do sytuacji, w których znaczna część aktów organów gminy, pozostawałaby poza jakąkolwiek kontrolą sądową, co byłoby sprzeczne z zasadą praworządności. Stąd biorąc pod uwagę, że wskazana w cytowanym art. 93 ust. 1 powołanej ustawy, możliwość zaskarżania uchwał czy zarządzeń organów gmin przez organ nadzoru, ma na celu, bez względu na przedmiot tych aktów, kontrolę ich legalności, tj. kontrolę legalności przedmiotowych form działania tych organów, nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż przedmiotowa sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.