III SA/Wa 827/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marta Waksmundzka-Karasińska (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, sędzia WSA Anna Wesołowska, Protokolant starszy referent Karol Kodym, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi R. w B. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały R. w B. zmieniającej uchwałę w sprawie zwolnień w podatku od nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną uchwałę, 2) stwierdza, że uchylona uchwała nie może być wykonana w całości. Z akt sprawy wynika, iż Rada Miejska w Błoniu 18 listopada 2013r. wydała uchwałę Nr XXXIX/299/13 w sprawie zmiany w uchwale nr XXIX/192/08 Rady Miejskiej w Błoniu z dnia 24 listopada 2008r. w sprawie zwolnień w podatku od nieruchomości. W § 1 wskazano, iż w uchwale nr XXIX/192/08 § 1 punkt 4 otrzymuje nowe brzmienie, tj "4) budynki lub ich części i budowle lub ich części wykorzystywane do zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oraz grunty zajęte pod te obiekty". Zaś zgodnie z § 3 zmiana ta wchodzi z mocą od 1 stycznia 2009r. W uzasadnieniu uchwały zmieniającej Rada Miejska wskazała, że zmiana § 1 uchwały z 24 listopada 2008r. podyktowana została wytycznymi wyroku z dnia 10 października 2013r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt III SA/Wa 1393/13, w którym Sąd uznał za niedopuszczalne wprowadzenie zwolnień przedmiotowo-podmiotowych ze wskazaniem określonych kategorii podmiotów. Rada Miejsca uzasadniła wejście w życie uchwały z 18 listopada 2013r. z mocą od dnia 1 stycznia 2009r. tym, że art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2011r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.) nie wyłącza możliwości wstecznej mocy obowiązującej aktu normatywnego, jeżeli akt ten nie narusza zasad demokratycznego państwa prawnego i nie nakłada obowiązków na określone podmioty. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2013r. orzekło o nieważności uchwały Rady Miejskiej w Błoniu z dnia 18 listopada 2013r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż w jego ocenie Rada Miasta nadając zwolnieniu od podatku określonego w § 1 przedmiotowej uchwały moc wsteczną w sposób istotny naruszyła art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, a tym samym wykroczyła poza delegację art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2010r. Nr 95 poz. 613 ze zm., dalej: u.p.o.l.). Zdaniem Kolegium Rada Miasta nie była uprawniona na podstawie art. 7 ust. 3 u.p.o.l. do dokonania przedmiotowego zwolnienia od podatku od nieruchomości z mocą wsteczną gdyż takie zwolnienie pozostawałoby w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego, o którym mowa w art. 217 Konstytucji RP. Rada Miejska w Błoniu złożyła skargę na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniosła o uchylenie uchwały Kolegium zarzucając jej naruszenie przepisów prawa w szczególności art. 4 i 5 o ogłaszaniu aktów normatywnych i błędne powołanie art. 7 ust. 3 u.p.o.l. oraz błędna interpretację art. 7 ust. 3 u.p.o.l. oraz art. 2, art. 217 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Rada Miejska podniosła, iż niezasadne jest twierdzenie Kolegium, iż jakiekolwiek zwolnienie podatkowe wprowadzane na podstawie delegacji z art. 7 ust. 3 u.p.o.l. eliminuje możliwość zastosowania do niego reguły działania prawa wstecz, jako sprzecznej z art. 2 i art. 217 Konstytucji RP. Rada Miejska na uzasadnienie swojego stanowiska powołała się na szereg orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, w tym wyroku z 25 września 2000r. gdzie Trybunał uznał, iż działanie prawa wstecz nie naruszenie art. 2 Konstytucji, o ile tak wprowadzone przepisy (retroaktywne) polepszą sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogorszą sytuacji prawnej pozostałych adresatów. Rada Miejska nadmieniła też, że nadanie unieważnianej przez Kolegium mocy wstecznej miało służyć zachowaniu pewności obywateli do stanowionego prawa i zaufania do organów administracji publicznej. Przejawia się to zasadniczo w skutkach finansowych zarówno bezpośrednio dla samych podatników, na ogół przedsiębiorców, jak i pośrednio, dla obywateli - odbiorców usług w przedmiotowym zakresie, kumulujących się w konieczności włączenia do kalkulacji taryfowej (cenowej), zwracanej niedopłaty podatkowej przez tychże przedsiębiorców z tytułu podatku od nieruchomości. Zarówno w powyższym znaczeniu, jak i w odniesieniu do oceny, iż nadanie uchwale mocy wstecznej niewątpliwie powoduje poprawę sytuacji prawnej adresatów normy prawnej, nie pogarszając przy tym sytuacji prawnej pozostałych, nadanie mocy wstecznej uchwale Rady nie stoi w sprzeczności z przywołanymi i analizowanymi przepisami ustawy o ogłaszaniu aktów oraz Konstytucji RP, a także jako niesprzecznej z zasadami demokratycznego państwa prawa. W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w W. wniosła o jej oddalenie. Wskazała, iż zastosowanie z mocą wsteczną zwolnienia przedmiotowego określonego w § 1 pkt 4 uchwały z uwagi na jego szerszy zakres od pierwotnego zwolnienia spowoduje zatem powstanie nadpłaty podatku u podatników korzystających z tego zwolnienia, rodzącej negatywne skutki finansowe dla budżetu Miasta Błonie. Na rozprawie przed Sądem 14 kwietnia 2014r. pełnomocnik Rady Miejskiej wyjaśnił, iż jedynym podmiotem, który na terenie gminy będzie korzystał z przedmiotowego zwolnienia jest M.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga Rady Miejskiej w Błoniu zasługiwała na uwzględnienie. Kwestią sporną, która wymagała rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było to, czy Rada Miejska w Błoniu mogła w uchwale z 18 listopada 2013r. wprowadzić zwolnienie od podatku od nieruchomości budynków lub ich części i budowli i ich części wykorzystywane do zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oraz gruntów zajętych pod te obiekty z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 2009r. Zdaniem Sądu nie ma racji Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej twierdząc, że Rada Miasta nadając zwolnieniu od podatku określonego w § 1 przedmiotowej uchwały moc wsteczną w sposób istotny naruszyła art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, a tym samym wykroczyła poza delegację art. 7 ust. 3 u.p.o.l. Sąd nie zgodził się również z twierdzeniem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, iż Rada Miasta nie była uprawniona na podstawie art. 7 ust. 3 u.p.o.l. do dokonania przedmiotowego zwolnienia od podatku od nieruchomości z mocą wsteczną gdyż takie zwolnienie pozostawałoby w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego, o którym mowa w art. 217 Konstytucji RP. Rada Miejska w skardze powoływała się przede wszystkim na treść art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych jako podstawę prawną do wprowadzenia uchwały z mocą wsteczną. Wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych zasady ogłaszania aktów prawnych, określone w art. 4 ww. ustawy nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Zatem w ocenie Sądu przepis ten umożliwia, w sposób wyraźny, wprowadzenie aktów normatywnych z mocą wsteczną, ale pod warunkiem, że nie zostaną naruszone zasady demokratycznego państwa prawnego. Zdaniem Sądu, nie można więc twierdzić, że wprowadzenie przepisu z mocą wsteczną samo w sobie jest sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi, skoro art. 88 ust. 2 Konstytucji RP przewiduje, że zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa, a ww. art. 5 znajduje się w takiej ustawie czyli w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych. Wskazania wymaga, iż z art. 168 Konstytucji RP wynika prawo jednostek samorządu terytorialnego do ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie ustalonym ustawą. Dalsze kompetencje samorządu terytorialnego w tym zakresie regulują ustawy dotyczące poszczególnych samorządów. I tak na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy, przy czym zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 8 tejże ustawy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat należy do wyłącznej właściwości rady gminy lecz tylko w granicach określonych w odrębnych ustawach. Unormowanie w zakresie podejmowania uchwał w przedmiocie podatku od nieruchomości zawarte zostało w art. 5 u.p.o.l. W myśl natomiast art. 7 ust. 1 u.p.o.l. zwalnia się od podatku od nieruchomości wskazane w tym przepisie nieruchomości (zwolnienie przedmiotowe), natomiast ust. 2 art. 7 zawiera wskazanie podmiotów zwolnionych od podatku od nieruchomości ( np. uczelnie, szkoły, jednostki naukowo-badawcze). W art. 7 ust. 3 u.p.o.l. ustawodawca zawarł upoważnienie dla rady gminy zgodnie, z którym może ona w drodze uchwały wprowadzić inne zwolnienia przedmiotowe niż określone w ust. 1 u.p.o.l. Ponadto zgodnie z art. 84 Konstytucji RP każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie, przy czym art. 217 Konstytucji RP stanowi, iż nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Przywoływany już powyżej art. 7 ust. 3 u.p.o.l. stanowi zaś, że rada gminy, w drodze uchwały, może wprowadzić inne zwolnienia przedmiotowe niż określone w przepisach rangi ustawowej. Z przytoczonych przepisów wynika jednoznacznie, iż rada gminy ma uprawnienia do wprowadzania zwolnień przedmiotowych w podatku od nieruchomości i takie zwolnienie zostało wprowadzone w uchwale z dnia 18 listopada 2013r. Zdaniem Sądu wprowadzenie zwolnienia określonego w § 1 uchwały z 18 listopada 2013r. z mocą wsteczną od 1 stycznia 2009r. nie narusza art. 7 ust. 3 u.p.o.l. w związku z art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Rada Miejska wyjaśniła, iż jej zamiarem przy wprowadzeniu mocy wstecznej zwolnienia było zachowanie ciągłości tego zwolnienia, bowiem w uchwale z 24 listopada 2008r., której nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 października 2013r. było ustalone zwolnienie podmiotowo-przedmiotowe podmiotów wydobywających wodę, uzdatniających ją i zajmujących się odprowadzaniem i uzdatnianiem ścieków. Ponadto Rada Miejska podkreślił, że wprowadzenie mocy wstecznej miało służyć zachowaniu pewności obywateli do stanowionego prawa i zaufania do organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych można wprowadzić akt normatywny z mocą wsteczną o ile obowiązujące zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Warto też przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 września 2000r., na który powołała się w skardze Rada Miejska. Zgodnie z tym wyrokiem działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji RP o ile tak wprowadzone przepisy polepszą sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogorszą sytuacji prawnej pozostałych adresatów. W ocenie Sądu rację ma Rada Miejska, że wprowadzone rozwiązanie nie naruszało zasady lex retro non agit, ponieważ nie prowadziło do zmiany (pogorszenia) sytuacji podatników, pozwoliło zachować ciągłość zwolnienia i poczucie pewności podatników do stanowionego prawa. Ponadto co istotne na rozprawie pełnomocnik Rady Miejskiej wyjaśnił, iż jedynym pomiotem, który na terenie gminy będzie korzystał z przedmiotowego zwolnienia jest M. zatem nie spowoduje to dodatkowych kosztów dla Gminy co wskazywało Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w odpowiedzi na skargę. Zatem również argument Kolegium zawarty w odpowiedzi na skargę odnośnie powstania negatywnych skutków finansowych dla budżetu Miasta B. poprzez powstanie nadpłaty u szeregu podatników jest niezasadny, bo podatnik taki na terenie gminy jest jeden i korzystał już z tego zwolnienia, tylko na mocy poprzedniej uchwały z 24 listopada 2008r. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. w trybie art.148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.