II SA/Op 96/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant Referent stażysta Dorota Ziółecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Lubsza z dnia 19 grudnia 2013 r. NR XLII/289/2013 w przedmiocie utworzenia straży gminnej 1) Stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. 2) Określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Wojewodę Opolskiego jest uchwała Rady Gminy Lubsza z dnia 19 grudnia 2013 r., nr XLII/289/2013 w sprawie utworzenia Straży Gminnej w Lubszy. Przedmiotową uchwałą, podjętą na podstawie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1318 ze zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, art. 2 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 2 ustawy o strażach gminnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1383), zwaną dalej ustawą o strażach gminnych, postanowiono, że: - tworzy się Straż Gminną w Lubszy do ochrony porządku publicznego na terenie Gminy Lubsza (§ 1); - Straż Gminna w Lubszy stanowi wyodrębniony pion organizacyjny w strukturze Urzędu Gminy w Lubszy, podległy bezpośrednio Wójtowi Gminy Lubsza (§ 2); - zabezpiecza się środki finansowe na działalność Straży Gminnej w Lubszy jako komórki organizacyjnej Urzędu Gminy w Lubszy (§ 3); - wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Lubsza (§ 4); - uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego (§ 5). Organ nadzoru wnosił o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości z powodu istotnego naruszenia przepisów prawa, w szczególności przepisu art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r., nr 197, poz. 1172), zwanej dalej u.o.a.n. W uzasadnieniu skargi wskazał, ze status straży gminnej określony został w ustawie o strażach gminnych, przy czym jej działalność jako jednostki organizacyjnej o szczególnym charakterze jest bezpośrednio związana z kompetencjami wójta gminy w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, nie będąc przy tym organem w rozumieniu prawa administracyjnego. Uchwała o jej utworzeniu jest indywidualnym aktem organizacyjnym, nie ingeruje w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy i nie zawiera norm skierowanych do mieszkańców. Jest zatem aktem kierownictwa wewnętrznego i nie stanowi aktu prawa miejscowego, nie zawierając norm o charakterze generalnym, skierowanym do szerokiego kręgu podmiotów, kształtując ich sytuację prawną. Wobec tego nie mieści się w zakresie aktów wymagających ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym w rozumieniu przepisu art. 13 u.o.a.n. Obowiązek jej publikacji nie wynika także z przepisów ustawy o strażach gminnych. Zaskarżona uchwała nie jest zatem aktem prawa miejscowego, natomiast organ decydując się na uzależnienie jej wejścia w życie od jej promulgacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego spowodował negatywne skutki prawne dla całej uchwały. Wójt Gminy Lubsza zarzucił, że w jego ocenie uchwała nie narusza przepisu art. 13 u.o.a.n. Straż Gminna wykonuje bowiem zadania wynikające z ustaw i aktów prawa miejscowego w zakresie ochrony porządku publicznego, pełniąc służebną rolę w stosunku do społeczności lokalnej. Zakres tych zadań, wynikający z art. 10 i art. 11 ustawy o strażach gminnych, ingeruje wprost i bezpośrednio w prywatną sferę nieograniczonego kręgu adresatów. Powołując się na treść przepisu art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym podniósł, że zaskarżona uchwała jest aktem regulującym wewnętrzny ustrój gminy i odnoszący się bezpośrednio do organizacji urzędu gminy. Przepis ten nie wyłącza możliwości jego stosowania do jakiejkolwiek instytucji gminnej, zwłaszcza, że straże gminne są instytucjami publicznymi, a akt prawny regulujący organizację takich jednostek ma normatywny charakter. Wskazał też na niejednolitą praktykę rad gmin na terenie całego kraju w zakresie kwalifikowania uchwał rad gmin o utworzeniu straży gminnych do rzędu aktów prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, podlegają kognicji sądu administracyjnego. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Odnośnie uchwał rady gminy przepis ten pozostaje w związku z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90. Organem nadzoru jest natomiast wojewoda, z mocy art. 86 ustawy. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 omawianej ustawy). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1 - 3 P.p.s.a. W kontrolowanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona do Sądu przez właściwy organ, po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego. Z tego też względu skargę uznać należało za dopuszczalną. Przedmiotem oceny sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest uchwała w przedmiocie utworzenia straży gminnej, a zasadnicza kontrowersja pomiędzy skarżącym a organem gminy dotyczy możliwości kwalifikacji tego rodzaju uchwały do rzędu aktów prawa miejscowego. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Rada Gminy w Lubszy była upoważniona do utworzenia Straży Gminnej w Lubszy, która jest jednostką organizacyjną, działającą w strukturze urzędu gminy. Podnieść także trzeba, że kwestia właściwości organu do podjęcia zaskarżonej uchwały w sprawie nadania przedmiotowego statutu nie jest sporna, zatem zostanie w dalszej części rozważań pominięta. Dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie istotnym będzie natomiast udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy akt ten jest aktem prawa miejscowego i czy podlega publikacji na podstawie art. 13 pkt 2 u.o.a.n., stanowiącego, że publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym podlegają akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Rozważając powyższą kwestię należy wskazać, że w myśl art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego - na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie - ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Stanowienie aktów prawa miejscowego przez organy gminy zostało uregulowane przepisami ustawy o samorządzie gminnym i stosownie do art. 40 tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty wykonawcze na podstawie szczegółowego umocowania ustawowego (ust. 1), akty samoistne o charakterze strukturalno - organizacyjnym w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy, zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (ust. 2) oraz o charakterze porządkowym (ust. 3). Przepisy powołanej ustawy nie zawierają definicji legalnej aktów prawa miejscowego, a więc kwalifikacja danego aktu do kategorii aktów prawa miejscowego powinna być poprzedzona badaniem cech danego aktu. Nie wszystkie bowiem akty podjęte przez radę gminy na podstawie prawa i w jego granicach są aktami prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego musi posiadać cechę powszechnego obowiązywania na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Również pojęcie powszechnego obowiązywania nie zostało zdefiniowane, ale jest to określenie posiadające ugruntowane znaczenie w doktrynie i w orzecznictwie (por. D. Dąbek "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", oficyna wydawnicza BRANTA, Kraków 2004). Należy zatem zwrócić uwagę na istotne cechy przepisów powszechnie obowiązujących, a szczególnie na to, że: 1) są one adresowane i obowiązują określone ogólnie kategorie podmiotów, 2) określają zasady zachowania się określonych kategorii adresatów, a więc ich prawa i obowiązki, 3) akty te nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie (muszą być powtarzalne), 4) działanie przepisów powszechnie obowiązujących zabezpieczone jest możliwością stosowania sankcji. W związku z powyższym podkreślenia wymaga, że powszechnie obowiązuje akt, z którego wynika norma mająca walor abstrakcyjny, czyli adresowana do podmiotów określonych rodzajowo (do obywateli, wszelkich podmiotów bądź grup podmiotów wyodrębnionych w oparciu o określone kryterium), kształtując ich sytuacją prawną. Ponadto, norma powszechnie obowiązująca musi mieć jednocześnie generalny charakter, tzn. musi określać adresatów przez wskazanie ich cech, a nie przez wymienienie z nazwy. W opozycji do aktów prawa miejscowego stawia się akty wewnętrzne, które - podobnie jak akty powszechnie obowiązujące - są wydawane na podstawie prawa i w jego granicach przez ustawowo upoważnione do tego organy, jednak nie mają charakteru aktów zewnętrznych. Tak więc akt wewnętrzny odróżnia od aktu prawa miejscowego przede wszystkim zakres podmiotowy jego obowiązywania, który jest ograniczony do osób i jednostki organizacyjnej podległej organowi wydającemu akt, czyli do podmiotów określonego pionu administracyjnego, cechującego się hierarchicznym i strukturalnym powiązaniem. Dlatego akty wewnętrzne nie mogą być kierowane do podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną, w ramach której akt ten obowiązuje (por. też D. Dąbek [w:] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz" pod red. P. Chmielnickiego, wyd. LexisNexis, Warszawa 2013, str. 583 in.). Punktem wyjścia dalszych rozważań muszą być uwarunkowania materialnoprawne wynikające z ustawy o strażach gminnych. Zgodzić się w tej mierze należało z Wojewodą Opolskim, że samo ustawowe upoważnienie rady gminy do utworzenia straży gminnej (art. 2 ust. 1 i 2 ustawy), bez wskazania, że tego rodzaju akt kreujący stanowi akt prawa miejscowego, jest ważkim argumentem przemawiającym za koniecznością zajęcia negatywnego stanowiska. Przeciwna argumentacja organu opiera się na dwóch elementach, związanych z potrzebą wykładni przepisu art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Po pierwsze – w ocenie organu - uchwała reguluje wewnętrzny ustrój gminy i odnosi się bezpośrednio do organizacji urzędu gminy. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić, gdyż literalna treść przepisu art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym dla uznania konkretnego aktu (uchwały) za akt prawa miejscowego wymaga, by regulował on ustrój i organizację gminy a nie urzędu gminy, tak jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie. Rada podejmując sporną uchwałę przyjęła wyraźnie, że Straż Gminna w Lubszy umiejscowiona będzie w strukturze Urzędu Gminy w Lubszy, co oznacza, że dotyka ona wyłącznie ustroju tej jednostki wykonawczej, częściowo zmieniając jej wewnętrzną strukturę. Po drugie - w ocenie - organu za poglądem o charakterze prawnym aktu prawa miejscowego przemawiają szeroki zakres kompetencji i publiczny charakter straży gminnych. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, stanowisko to jest błędne, bowiem uchwała o utworzeniu tej jednostki została skierowana do podmiotu organizacyjnie podporządkowanego organowi wydającemu ten akt, a przepisy w nim zawarte oddziałują na sferę obowiązków i uprawnień tylko w stosunku do tej jednostki. Zaskarżona uchwała nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych, nie nakłada obowiązków, ani nie przyznaje praw nieokreślonemu kręgowi odbiorców, nie jest zatem aktem o charakterze ustrojowo - organizacyjnym. Ponadto, żaden z przepisów uchwały nie reguluje zasad działania oraz zakresu kompetencji powoływanej jednostki. Przeciwko szerokiemu zakresowi pojęcia instytucji przemawia także założenie racjonalności ustawodawcy, który - gdyby chciał, by wszystkie akty normatywne dotyczące organizacji wszelkich jednostek organizacyjnych gminy miały charakter aktów prawa powszechnie obowiązującego - wyraziłby tę wolę w inny sposób. Dodatkowo skład orzekający w niniejszej sprawie zwraca uwagę na dominujący w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym także uchwały dotyczące tworzenia lub likwidacji samorządowych jednostek budżetowych nie są aktami prawnymi i należą do indywidualnych aktów organizacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 332/05; wyrok NSA z dnia 12 października 2005 r., sygn. akt II OSK 134/05; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1628/09, dostępne na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższych wywodów zauważyć trzeba, że przepisy zawarte w zaskarżonej uchwale oddziałują na sferę obowiązków i uprawnień tylko w stosunku do Wójta Gminy Lubsza. Tak więc w sytuacji, gdy żaden z przepisów prawa, a także charakter zaskarżonej uchwały nie pozwala na przyjęcie, że jest ona aktem prawa miejscowego, to postanowienie § 5 tej uchwały, iż podlega ona publikacji w dzienniku urzędowym województwa, zostało określone w sposób naruszający przepis art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Z powodu braku podstawy prawnej do takiej publikacji, nie może zostać zrealizowany warunek wejścia w życie uchwały. W piśmiennictwie przyjmuje się, że chociaż nie wszystkie uchwały podejmowane przez radę gminy mają walor prawa miejscowego, do wszystkich tych aktów należy odnieść wymóg zawarcia przepisów dotyczących daty ich wejścia w życie (zob. A. Wierzbicka – Komentarz [w:] System Informacji Prawnej LEX Omega, podobnie G. Wierczyński [w:] j. w.). W związku z powyższym należy stwierdzić, że bezpodstawne uzależnienie w uchwale daty jej wejścia w życie od publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym skutkuje nieważnością nie tylko samego przepisu uchwały zawierającego takie postanowienie, ale nieważnością całej uchwały. W tej kwestii, Sąd podziela stanowisko zajęte w wyroku NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1113/98 (publ. OwSS z 2001 r., nr 1, poz. 16, dostępny także na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym przyjęto, iż odmowa ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa uchwały, która uzależnia swoje wejście w życie od publikacji w tym dzienniku miałaby ten skutek, że uchwała nie mogłaby wejść w życie, a niewykonana reguła określająca sposób publikacji uchwały skutkowałaby jej nieważnością. Podsumowując wywody jeszcze raz podnieść trzeba, że skoro akt prawny nie zawiera norm rodzących skutki dla osób korzystających z tej jednostki, to tym samym nie posiada charakteru aktu prawa miejscowego. Wobec tego, że Rada Gminy w Lubszy błędnie uznała przedmiotową uchwałę za akt prawa miejscowego, to postanowienie o publikacji i wejściu w życie tego statutu, jako sprzeczne z przepisem art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, musi być potraktowane jako błąd istotny, co z kolei skutkuje nieważnością zaskarżonej uchwały w całości. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim wyroku oparto o przepis art. 152 P.p.s.a.