I OSK 1628/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski del.WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt III SA/Lu 318/09 w sprawie ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy Telatyn z dnia [...] grudnia 2008 r. [...] w przedmiocie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w Ż. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt III SA/Lu 318/09, po rozpatrzeniu skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy Telatyn z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] dotyczącą zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w Ż., oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Rada Gminy Telatyn uchwałą z [...] grudnia 2008 r. nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j.t. z 2004 r. Dz. U. Nr 256, poz. 2572, ze zm.), art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), podjęła decyzję o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w Ż. z dniem [...] sierpnia 2009 r. Uczniom tej szkoły i oddziału przedszkolnego klasy "0" zapewniono kontynuację nauki w Szkole Podstawowej w Telatynie. Wojewoda Lubelski, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zaskarżył tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i wniósł o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi organ stwierdził, że [...] kwietnia 2009 r. wpłynął do niego wniosek Związku Nauczycielstwa Polskiego Zarząd Oddziału w Telatynie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jako sprzecznej z prawem. We wniosku tym zarzucono naruszenie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (j.t. z 2001 r. Dz. U. Nr 79, poz. 854, ze zm.). Podobny wniosek wpłynął również od Rady Rodziców. Wojewoda wyjaśnił również, że z przesłanej mu przez Wójta Gminy Telatyn w dniu [...] maja 2009 r. korespondencji wynika, że przed podjęciem uchwały w sprawie zamiaru likwidacji szkoły organ prowadzący nie poczynił konsultacji ze związkami zawodowymi działającymi na terenie gminy, uzasadniając ten fakt tym, że z ustawy o systemie oświaty nie wynika taki obowiązek Ustawa ta nakłada jedynie obowiązek zawiadomienia rodziców uczniów oraz właściwego Kuratora Oświaty. Z takim stanowiskiem Wojewoda Lubelski się nie zgadza, ponieważ w jego opinii na mocy art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych organy gminy przed podjęciem uchwały w sprawie zamiaru likwidacji szkoły zobowiązane są do przedłożenia projektu uchwały odpowiednim władzom związków zawodowych. Zdaniem Wojewody oba etapy likwidacji szkoły - uchwała o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły wymagają zaopiniowania przez związki zawodowe, co oznacza, że podejmując uchwałę Rada Gminy Telatyn naruszyła prawo uchylając się od obowiązku zaopiniowania uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Telatyn wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu Rada Gminy podniosła m.in., że podstawę do podjęcia uchwały stanowił przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Zgodnie z nim szkoła może zostać zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowana nauki w szkole publicznej tego samego typu. Organ prowadzący ma obowiązek zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów, właściwego Kuratora Oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkól danego typu. Gmina Telatyn jest przekonana, że spełniła te obowiązki. Ustawodawca nie przewidział w przepisach ustawy o systemie oświaty obowiązku zaopiniowania projektu uchwały o zamiarze likwidacji szkoły przez związki zawodowe. Obowiązku tego nie można zatem wywodzić z przepisu ogólnego, czyli ustawy o związkach zawodowych. Zarzut naruszenia prawa przy zamiarze likwidacji szkoły bez wskazania uchybienia przepisom art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty jest więc, zdaniem Rady Gminy, nieuzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 września 2009 r. powołując się na art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 333/05 oraz z 24 maja 2007 r. II OSK 353/07, a także z dnia 7 grudnia 2005 r. II OSK 332/05) stanął na stanowisku, że skarga Wojewody nie jest zasadna, ponieważ proces podejmowania kwestionowanej uchwały Rady Gminy nie naruszył obowiązującego prawa. W ocenie Sądu I instancji uzasadnione jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w powołanych orzeczeniach, w których Sąd ten wskazał, że pojęcie "aktu prawnego", użyte w przepisie podlegającym wykładni, oznacza akt o charakterze generalnym, a nie indywidualnym. Przepis art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych sprowadza się bowiem do tego, aby stosowne organizacje związkowe mogły bronić zbiorowych interesów pracowniczych, które ustawodawca wyraźnie różnicuje w stosunku do interesów indywidualnych (art. 4 ustawy), dla obrony których przewiduje inne szczególne formy obrony (np. art. 29 ust. 2 ustawy). Nie bez znaczenia, zdaniem Sądu, dla interpretacji art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych pozostaje też to, że ustawodawca stanowiąc o przedmiotowym uprawnieniu organizacji związkowej odnosi je nie tylko do samych projektów aktów prawnych, ale także ich założeń. Założenia zaś są opracowywane co do zasady do projektów aktów generalnych, a nie indywidualnych. W rozpatrywanej natomiast sprawie kwestionowana uchwała Rady Gminy dotyczy zamiaru likwidacji szkoły, a więc indywidualnej jednostki budżetowej (zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty szkoły publiczne zakładane i prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami lub zakładami budżetowymi). Zdaniem Sądu konsekwentnie należy przyjąć, że uchwała o likwidacji zakładu budżetowego czy jednostki budżetowej (oraz o zamiarze likwidacji szkoły) nie stanowi aktu prawa miejscowego. Potwierdza to wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2005 r. II OSK 332/05, w którym wskazano, że uchwała rady gminy o utworzeniu, likwidacji, przekształceniu zakładu budżetowego jest indywidualnym aktem organizacyjnym, a ponadto nie cała działalność uchwałodawcza gminy jest objęta obowiązkiem współdziałania ze związkami zawodowymi w formie opiniowania założeń i projektów aktów prawnych. Obowiązek ten nie obejmuje spraw załatwianych w drodze indywidualnych aktów organizacyjnych. W tej sytuacji w opinii Sądu Wojewódzkiego podjęta uchwała o zamiarze likwidacji szkoły w ogóle nie podlegała konsultacjom ze związkami zawodowymi w trybie art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.), oddalił skargę Wojewody Lubelskiego. Skargę kasacyjną od całego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt III SA/Lu 318/09 wniósł Wojewoda Lubelski. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych przez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na przyjęciu, że uchwała w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w Ż. nie należy do kategorii aktów prawnych wymagających wcześniejszego zaopiniowania przez reprezentatywne organizacje związkowe. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły należy do kategorii aktów prawnych, o których mowa w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych, co potwierdza obecnie ukształtowana linia orzecznictwa sądów administracyjnych. Wprawdzie nie cała działalność uchwałodawcza gminy jest objęta obowiązkiem współdziałania ze związkami zawodowymi w formie opiniowania założeń i projektów aktów prawnych, bowiem obowiązek taki nie obejmuje spraw załatwianych w drodze indywidualnych aktów organizacyjnych (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 332/05), jednakże w opinii kasatora zarówno likwidacja szkoły, jak i wszystkie akty składające się na ten proces, w tym zamiar likwidacji szkoły, odnoszą się wprost do działalności związków zawodowych, których celem jest reprezentowanie i obrona praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy, a w przedmiotowej sprawie - pracowników szkoły podstawowej objętej zamiarem likwidacji. Zdaniem autora skargi kasacyjnej przedmiotowej uchwale Rady Gminy Telatyn w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w Ż. nie można przypisać przymiotu jedynie aktu indywidualnego o charakterze organizacyjnym, gdyż akt ten należy traktować szerzej jako akt prawny. Stanowisko takie wynika z faktu, że akt ten warunkuje prawidłowość procedury likwidacyjnej, a skutki tego aktu mają wpływ na sytuację zatrudnionych pracowników pedagogicznych i niepedagogicznych szkoły. Nadto uchwała ta dotyczy zagadnienia powszechnej dostępności do oświaty, czyli sfery szkolnictwa publicznego, a więc zarówno praw pracowników przedmiotowej placówki, jak również uczniów tej szkoły. Zatem organy Gminy Telatyn, stosownie do przepisu art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych, zobligowane były do zasięgnięcia opinii związków zawodowych o projekcie aktu prawnego w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły, bowiem przedmiot tego rozstrzygnięcia mieści się w zakresie działalności związków zawodowych. Związki zawodowe z racji gwarancji ustawowych miały prawo uczestniczyć w przewidzianej formie w procesie likwidacji szkoły na każdym jego etapie sprowadzającym się do wydania aktu prawnego. Powyższe stanowisko kasator oparł na orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1402/08 (podobnie: wyrok NSA z 30 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1282/07, a także wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z 30 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Go 205/08 i z 4 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Go 199/09 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 4 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 397/08). Strona skarżąca podkreśliła, że przed podjęciem kwestionowanej uchwały z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w Ż. żaden z organów Gminy Telatyn nie zwrócił się do odpowiednich władz statutowych reprezentatywnych organizacji związkowych o konsultację projektu uchwały w trybie art. 19 ustawy o związkach zawodowych, pozostając w błędnym przeświadczeniu, że nie miały obowiązku stosowania art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych. Reasumując swoją argumentację autor skargi kasacyjnej stanął na stanowisku, że uchwała w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły należy do kategorii aktów prawnych mieszczących się w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych, wobec czego związki te poprzez swoje reprezentatywne organizacje powinny mieć zapewnioną możliwość wyrażenia swojego zdania o projekcie takiej uchwały. Niezasięgnięcie opinii związków zawodowych w trybie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych stanowi istotne naruszenie prawa, naruszenie procedury podejmowania uchwały, co uzasadniało wniesienie skargi do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Gmina Telatyn podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, uznała zawarte w skardze zarzuty za całkowicie bezzasadne i wniosła o jej oddalenie w całości. Dodatkowo uczestnik postępowania wyjaśnił, że od dnia 1 września 2009 r. funkcjonuje Szkoła Podstawowa w Ż. jako szkoła niepubliczna o uprawnieniach szkoły publicznej, utworzona przez Stowarzyszenie Rozwoju i Promocji Regionu Gminy Telatyn z siedzibą w Ż. Zapewniono tym samym ciągłość nauczania dla uczniów zlikwidowanej szkoły, a także zatrudnienie dla większości nauczycieli. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie spełnia wymogi określone w art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpoznawanej sprawie, wobec treści zarzutów zawartych w złożonej skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany był do rozważenia wyłącznie kwestii prawidłowości zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w wyroku z 25 września 2009 r. sygn. akt III SA/Lu 318/09, przepisów prawa materialnego, co do których podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia. Dokonując tej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił się ani błędnej wykładni, ani niewłaściwego zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 zdanie pierwsze oraz ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (j.t. z 2001 r. Dz. U. Nr 79, poz. 854, ze zm.), organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Z przepisu tego wynika ustawowy obowiązek konsultowania określonych aktów prawnych ze związkami zawodowymi. Organizacja związkowa uczestniczy bowiem przy wydawaniu aktu w charakterze podmiotu opiniującego jego projekt, w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych, jednakże pod warunkiem, że projektowany akt spełnia wymogi stawiane "aktowi prawnemu". Aby dany akt mógł być zaliczony do "aktów prawnych", o których mowa w przywołanej regulacji prawnej, musi on zawierać normy generalne (skierowane do nieoznaczonego adresata) oraz abstrakcyjne (wskazujące powtarzalny sposób zachowania się adresatów). Akt taki nie może zatem dotyczyć sytuacji jednorazowych i konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, wedle którego uchwały dotyczące tworzenia lub likwidacji samorządowych jednostek budżetowych nie są aktami prawnymi i należą do indywidualnych aktów organizacyjnych (wyroki NSA z 9 grudnia 2005 r., II OSK 333/05, Lex nr 228249 oraz z 7 grudnia 2005 r., II OSK 332/05, Lex nr 174918), jakkolwiek można wskazać wyrok, w którym wyrażono odosobnione zapatrywanie, że uchwała o zamiarze likwidacji placówki oświatowej jest aktem prawnym (wyrok NSA z 30 listopada 2007 r., I OSK 1282/07, "Rzeczpospolita" 2007, Nr 290, s. C6). Ostatnio wskazanego poglądu Naczelny Sąd Administracyjny w orzekającym obecnie składzie jednak nie podziela. Wynika to z faktu, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły jest uchwałą intencyjną (art. 59 ust. 1 zdanie drugie ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - j.t. z 2004 r. Dz. U. Nr 256, poz. 2572, ze zm.), nie zmienia ani statusu placówki, ani też nie rozstrzyga o nawiązaniu, zmianie lub rozwiązaniu jakiegokolwiek stosunku prawnego osób związanych z tą placówką (uczniów, nauczycieli, dyrektora). Jej przedmiotem jest jedynie informacja o istnieniu określonego zamiaru. Komunikuje ona, że w przyszłości może dojść do wydania odrębnej uchwały o likwidacji szkoły na podstawie art. 59 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o systemie oświaty. Oznacza to, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły dotyczy konkretnej placówki oświatowej. Nie posiada charakteru abstrakcyjnego, gdyż ulega skonsumowaniu po jednorazowym spełnieniu zawartej w niej dyspozycji. Rozstrzyga sprawę z zakresu organizacji jednostki systemu oświaty. Nie jest skierowana do ogółu mieszkańców gminy, jak to ma zazwyczaj miejsce w przypadku aktów prawa miejscowego. Nie tworzy również dla nikogo żadnej reguły postępowania. Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły jest więc jedynie aktem indywidualnym. Wskazuje ona, że konkretna, oznaczona z nazwy i siedziby szkoła, może ulec w przyszłości likwidacji (wyrok NSA z 27 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 209/06, Lex nr 209131). Wewnętrznego charakteru takiej uchwały nie pozbawia to, że akty prawa miejscowego także przyjmują formę uchwał. Formalna postać aktu (uchwała) jest bowiem następstwem kolegialnego charakteru organu wydającego akt i nie determinuje jego treści, nie rozstrzyga o kreowaniu przepisów prawa. Podobnie publiczny charakter szkoły objętej zamiarem likwidacji nie przydaje takiej uchwale cech aktu generalnego. Jak już wskazano, jej zakres obowiązywania nie wpływa na sytuację prawną żadnego z mieszkańców gminy, ani też nie wywołuje zmian w stosunkach pracowniczych lub zakładowych. Również "powszechny dostęp" do szkoły publicznej (gminnej) nie wyposaża tej uchwały w zdolność kształtowania treści stosunków prawnych ogółu mieszkańców gminy, względnie ich rodzajowo wyodrębnionej kategorii (wyrok NSA z 27 października 2009 r. sygn. akt I OSK 807/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując stwierdzić należy, że skoro uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie jest "aktem prawnym", o jakim mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, lecz aktem indywidualnym, nie istniał po stronie organu gminy obowiązek opiniowania określony w przepisie art. 19 ust. 1 i 2 tej ustawy. Stąd też nieusprawiedliwiony jest postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny normy art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.