I OSK 2591/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ł. i M. Ł. - [...] s.c. z siedzibą w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. akt III SAB/Lu 15/13 w sprawie ze skargi M. Ł. i M. Ł. - [...] s.c. z siedzibą w Lublinie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Lubelskiego w przedmiocie wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie I i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. zasądza od Starosty Lubelskiego solidarnie na rzecz M. Ł. i M. Ł. - [...] s.c. z siedzibą w Lublinie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt III SAB/Lu 15/13, oddalił skargę M. Ł. i M. Ł. [...] Spółka cywilna na bezczynność Starosty Lubelskiego w przedmiocie wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdu oraz odrzucił skargę w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: M. Ł. i M. Ł., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[...]" s.c. w dniu 18 czerwca 2012 r. wystąpili do Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Lublinie z wnioskiem o przyznanie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie z drogi pojazdu marki [...], nr rej. [...], usuniętego z miejscowości Strzeszkowice w dniu 29 grudnia 2008 r. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Lublinie przekazał ww. wniosek do Starosty Lubelskiego. Wnioskodawcy pismem z dnia 11 grudnia 2012 r. wystąpili do organu o udzielenie informacji odnośnie aktualnego stanu sprawy w kwestii orzeczenia przepadku prawa własności pojazdu na rzecz powiatu, jak i w sprawie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów i wynagrodzenia za usunięcie i dozorowanie pojazdu. Pismem z dnia 15 stycznia 2013 r. organ poinformował wnioskodawców o aktualnym stanie sprawy dotyczącej przedmiotowego pojazdu, natomiast nie odniósł się w żaden sposób do kwestii wynagrodzenia za jego usunięcie z drogi i dozór. M. i M. Ł. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie ze skargą na "bezczynność Starosty Lubelskiego" w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie zwrotu kosztów i wynagrodzenia za usunięcia oraz dozór pojazdu ww. pojazdu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie postanowieniem z dnia 13 lutego 2013 r. uznało powyższe zażalenie za nieuzasadnione i wskazało, że rozpoczęcie biegu postępowania dotyczącego zwrotu wydatków następuje po uprawomocnieniu się orzeczenia w przedmiocie przepadku samochodu i złożeniu odpowiedniego wniosku przez dozorcę. M. i M. Ł. w skardze wnieśli o stwierdzenie bezczynności Starosty Lubelskiego, ewentualnie o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi zakwestionowali stanowisko SKO w Lublinie, że bieg terminu postępowania dotyczącego zwrotu wydatków nie może nastąpić przed uprawomocnieniem się orzeczenia sądu o przepadku pojazdu, podnosząc, że żaden z przepisów ustawy – Prawo o ruchy drogowym, ani ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie uzależniają przyznania dozorcy kosztów i wynagrodzenia od przeprowadzenia procedury zmierzającej do egzekucji kosztów od właściciela pojazdu i przepadku pojazdu. Wskazali wielomiesięczną bierność organu prowadzącego postępowanie w zakresie sporządzenia wniosku o przepadek pojazdu. Zarzucili naruszenie art. 11 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, obligującego organ do załatwiania spraw przedsiębiorców bez zbędnej zwłoki. Organ nie zawiadomił skarżących o wszczęciu postępowania, przyczynach zwłoki, ani nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Starosta Lubelski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że bezczynność musi być powiązana z kompetencją organu do wydania decyzji, postanowienia, czy też innych aktów bądź czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie pojazd marki [...], nr rej. [...], usunięty został na skutek dyspozycji funkcjonariusza Policji, na podstawie art. 130a ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Pojazd ten umieszczony został następnie na parkingu strzeżonym prowadzonym przez skarżących, w ramach działalności prowadzonej przez nich spółki, przy czym właściciel tego pojazdu nie uiścił opłaty za jego usunięcie i parkowanie, jak też nie podjął działań zmierzających do odbioru pojazdu, pomimo stosownego pouczenia go o takim obowiązku. W myśl natomiast art. 130a ust. 5c Prawa o ruchu drogowym, pojazd usunięty z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1-2, umieszcza się na wyznaczonym przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. Sąd podał, że zgodnie z art. 130a ust. 10 i 10e Prawa o ruchu drogowym starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2 tego artykułu, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu (miasta na prawach powiatu), jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia, przy czym w sprawach o przepadek pojazdu sąd stwierdza, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki niezbędne do orzeczenia przepadku, w szczególności, czy usunięcie pojazdu było zasadne i czy w poszukiwaniu osoby uprawnionej do jego odbioru, dołożono należytej staranności oraz czy orzeczenie przepadku nie będzie sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Wykonanie orzeczenia sądu o przepadku pojazdu następuje w trybie i na zasadach określonych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z uwzględnieniem przepisów niniejszej ustawy, zaś do wykonania orzeczenia jest obowiązany starosta (art. 130a ust. 10f cyt. Prawa o ruchu drogowym). Sąd zauważył, że w obowiązującym stanie prawnym - zgodnie z art. 130a ust. 10h tej ustawy - koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu (z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie), a decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta (prezydent na prawach powiatu). Ustawodawca wprowadzając nową regulację dotyczącą wskazanych wyżej kosztów, nie tylko dookreślił materialnoprawne przesłanki orzekania co do ponoszenia tych kosztów, ale i określił wprost nowy tryb postępowania w tym zakresie. Podstawową zasadą tego trybu orzekania o ponoszeniu wskazanych wyżej kosztów jest to, że rozstrzygnięcie o tych kosztach następuje po zakończeniu postępowania, przy czym chodzi tu o postępowanie co do przepadku pojazdu na rzecz powiatu (miasta na prawach powiatu) (art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym), niezależnie od tego, czy wniosek o orzeczenie przepadku zostanie przez właściwy sąd uwzględniony, czy też nie. W obu bowiem przypadkach kończy się postępowanie z wniosku starosty (prezydenta na prawach powiatu) o orzeczenie przepadku na rzecz powiatu (miasta na prawach powiatu) w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi i wówczas możliwe i konieczne jest rozstrzygnięcie o obowiązku poniesienia omawianych kosztów. Uzupełnieniem tej regulacji są przepisy dotyczące wymagalności należności z tytułu tych kosztów, jak też jej egzekucji (art. 130a ust. 10j ww. ustawy). Sąd podkreślił, że w tym stanie prawnym ustawodawca nie przewidział odrębności proceduralnych w sprawach dotyczących ponoszenia kosztów przechowywania pojazdów na podstawie art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018), powoływanej dalej jako "ustawa zmieniająca". W art. 13 ustawy zmieniającej ustawodawca wprowadził regulację szczególną, zgodnie z którą koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, wobec pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, ponosi Skarb Państwa. W ocenie Sądu, treść norm zawartych w przepisach międzyczasowych, tj. ustawy zmieniającej z dnia 22 lipca 2010 r., nie daje podstaw do stwierdzenia, że koszty przechowywania pojazdów za okres, o którym mowa w art. 13 ustawy zmieniającej, mogą być ustalane w innym trybie niż określony w art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym. Wniosek ten jest uzasadniony tym, że w stanie prawnym obowiązującym od daty wejścia w życie cyt. ustawy zmieniającej z 2010 r., ustawodawca nie przewidział innego trybu orzekania w sprawie ponoszenia kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałych od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, niż tryb określony w art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym. W ocenie Sądu, decyzja ustawodawcy o przejęciu przez Skarb Państwa obowiązku poniesienia kosztów przechowywania pojazdów za okres, o którym mowa w art. 13 ustawy zmieniającej, ma jedynie taki skutek, że z mocy ustawy właściciel pojazdu, który co do zasady ponosi takie koszty – został zwolniony z długu, zaś zobowiązanym stał się Skarb Państwa. W konsekwencji takiego zabiegu ustawodawcy, organ rozstrzygający sprawę na podstawie art. 130a ust. 10h ustawy – Prawo o ruchu drogowym, a więc po zakończeniu postępowania z wniosku starosty (prezydenta na prawach powiatu) o orzeczenie przepadku na rzecz powiatu (miasta na prawach powiatu) w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, będzie miał w tym postępowaniu obowiązek orzec o kosztach przechowywania pojazdu z uwzględnieniem normy szczególnej zawartej w art. 13 ustawy zmieniającej. Sąd podał, że w obowiązującym stanie prawnym usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1-2, należy do zadań własnych powiatu (miasta na prawach powiatu), a starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych (art. 130a ust. 5f Prawa o ruchu drogowym). W stanie prawnym obowiązującym w dacie przyjęcia na przechowanie pojazdu (12 marca 2009 r.) prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych nie było zadaniem własnym powiatu (miasta na prawach powiatu), a wyznaczenie jednostki usuwającej pojazd oraz prowadzącej parking strzeżony, na którym umieszczano usunięty pojazd, następowało poprzez wybór najkorzystniejszej oferty z uwzględnieniem warunków określonych w ust. 5b i 5d (art. 130a pkt 5e w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 września 2006 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym; Dz.U. z 2006 r. Nr 190, poz. 1400). Zatem w poprzednim stanie prawnym ustawodawca nie dookreślił zarówno materialnoprawnych podstaw orzekania o kosztach związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, trybu orzekania o tych kosztach, jak też charakteru należności przysługującej z tego tytułu podmiotowi prowadzącemu parking. Wątpliwości w tym zakresie rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r. (sygn. akt I OPS 1/10), stwierdzając, że jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 Prawa o ruchu drogowym nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 50, poz. 449). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że o ile ustawodawca przyjmie nowe rozwiązania dotyczące orzekania o kosztach związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, przesądzając o rozstrzyganiu w tych sprawach w drodze decyzji, to istniejące wątpliwości zostaną w części wyjaśnione. W ocenie Sądu pierwszej instancji, powyższa uchwała w obecnym stanie prawnym nie znajduje jednak zastosowania wobec jej nieaktualności. Nie może bowiem budzić wątpliwości to, że decyzja ustawodawcy o przyjęciu nowego modelu orzekania o kosztach związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, powoduje wyłączenie możliwości orzekania o tych kosztach w innym postępowaniu, w tym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sąd stwierdził, że Starosta Lubelski nie pozostawał w bezczynności, bowiem nie był zobowiązany do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji – w granicach sprawy zakreślonych treścią żądania strony z dnia 18 czerwca 2012 r. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji oddalił skargę w zakresie bezczynności na podstawie art. 151 p.p.s.a. i odrzucił skargę w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania na podstawie art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a. wobec nie wyczerpania przez skarżących trybu określonego w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że złożone przez skarżących zażalenie dotyczyło bezczynności Starosty Lubelskiego, a nie przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania. M. Ł. i M. Ł. [...] s.c. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku zaskarżyli go w części, tj. w zakresie pkt 1 (oddalającego skargę na bezczynność) i wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i zobowiązanie organu do podjęcia stosownych czynności w sprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. a) art. 130a ust. 1-11, w szczególności ust. 10h Prawa o ruchu drogowym w zw. z art. 1 pkt 10 lit. k i art. 16 ustawy zmieniającej z dnia 22 lipca 2010 r., w zw. z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 pkt 1, art. 36, art. 61 § 1, 3 i 4, art. 61a § 1, art. 66 § 3, art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1, art. 101, art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 102 i art. 174 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez ich błędną i zawężającą wykładnię oraz w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w konstatacji, iż tryb wskazany w art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym może mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie i jednocześnie, że organ nie miał obowiązku wydania merytorycznego rozstrzygnięcia odnośnie do wniosku skarżących dotyczącego przyznania wynagrodzenia za usunięcie z drogi oraz dozór pojazdów, w sytuacji, gdy wniosek taki jest błędny, albowiem prawidłowa interpretacja powołanych przepisów, jak również reguły wykładni celowościowej i funkcjonalnej prowadzą do wniosku, że do oceny zdarzeń w postaci usunięcia pojazdu z drogi należy stosować przepisy ustawy – Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu ustalonym na dzień usunięcia, nie zaś na dzień złożenia wniosku o przyznanie wynagrodzenia, przy czym przyznanie skarżącym wynagrodzenia winno nastąpić w odrębnym postępowaniu, co z kolei oznacza, że organ administracji miał prawny obowiązek wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, a co najmniej miał obowiązek rozważyć celowość i zasadność zastosowania choćby instytucji odmowy wszczęcia postępowania, zwrotu podania, umorzenia postępowania lub jego zawieszenia, natomiast zaniechanie wywiązania się z ww. obowiązków stanowi przejaw bezczynności organu; b) art. 11 ust. 1, 7 i 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, że właściwy organ jest obowiązany do załatwiania spraw dotyczących przedsiębiorców bez zbędnej zwłoki, przy czym termin rozpatrzenia wniosku może zostać przedłużony dodatkowo tylko jeden raz o dwa miesiące, natomiast jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy; 2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 45, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na zaniechaniu kompleksowego wyjaśnienia z urzędu wszelkich istotnych aspektów sprawy, w szczególności na zaniechaniu ustosunkowania się do kwestii podniesionych w skardze, jak również konstrukcji uzasadnienia, która nie zawiera wszechstronnego i przekonywującego wyjaśnienia stanowiska sądu odnośnie do istotnych dla sprawy okoliczności, co uniemożliwia dokonanie prawidłowej kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku; b) art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1, art. 36, art. 61 § 1, 3 i 4, art. 61a § 1, art. 66 § 3, art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1, art. 101, art. 105 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy orzekające w sprawie ww. przepisów K.p.a. wyrażające się brakiem wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, podczas gdy organ zobligowany był do wydania takiego orzeczenia, zaś brak jakiegokolwiek rozstrzygnięcia należy oceniać jako bezczynność organu; c) art. 1 i art. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez wydanie rozstrzygnięcia, które nie ma charakteru kontrolującego zgodność z prawem rozstrzygnięcia organów administracji, a nosi cechy końcowego merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, w oczywistości zastępującego działania podmiotu podlegającego kontroli (organu). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Uzasadnione okazały się zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania przez pominięcie w ocenie sprawy istotnych okoliczności sprowadzających się do stanu, w którym postępowanie administracyjne wszczęte wskutek wniosku strony z dnia 18 czerwca 2012 r. nie zostało do dnia wyrokowania tj. 9 lipca 2013 r., zakończone w żaden sposób przewidziany prawem, a organ jedynie pismem z dnia 15 stycznia 2013 r. udzielił szczątkowej informacji co do podjętych czynności. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., w których to punktach ustawodawca wymienia zaskarżalne akty i czynności z zakresu administracji publicznej. W związku z treścią skargi złożonej w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany był, w granicach tej konkretnej sprawy, ustalić czy Starosta Lubelski pozostaje w bezczynności nie wydając rozstrzygnięcia, do podjęcia którego skarżący wzywali organ w piśmie z dnia 18 czerwca 2012 r. bądź, czy przeprowadzone przez niego postępowanie ma charakter przewlekły. W pierwszej kolejności zaznaczyć jednak trzeba, że w przypadku gdy skarga dotyczy bezczynności lub przewlekłości ewentualnie obu postaci nieterminowego załatwienia sprawy przez organ administracji, to w aspekcie przedmiotowym jest to jednak sprawa sądowoadministracyjna, co oznacza, że nie jest dopuszczalne zamieszczenie w wyroku jednocześnie rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi w zakresie bezczynności i odrzuceniu skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania bądź odwrotnie. Należy bowiem przyjąć, że wynikające z braku właściwych regulacji prawnych trudności w rozróżnieniu "bezczynności" i "przewlekłości" w postępowaniu administracyjnym skutkują tym, że nie można od strony wymagać, aby na etapie wnoszenia zażalenia bądź skargi konkretyzowała przedmiot sprawy w sposób wiążący organ wyższego stopnia oraz sąd. Jeżeli więc strona złożyła w trybie art. 37 § 1 K.p.a. jedno zażalenie to niezależnie od formalnego określenia jego przedmiotu, spełniony zostaje warunek dopuszczalności skargi zarówno na bezczynność organu administracji publicznej, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania. Zarzucenie więc w jednym piśmie bezczynności organu i przewlekłości prowadzonego przez niego postępowania nie powinno być potraktowane jako skumulowanie dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność postępowania w zakończeniu tej samej sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji dopuszczalność objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w konkretnym postępowaniu może być tylko jedna decyzja, postanowienie, inny akt lub podjęta czynność. Liczba zaskarżonych aktów lub czynności determinuje zatem liczbę spraw sądowoadministracyjnych. Przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność, jak i przewlekłość organu, stanowi zasadniczo ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenie jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 709/12). Dlatego rozpoznający taką skargę Sąd dopiero w dacie wyrokowania rozstrzyga o tym czy w sprawie zaistniał stan "bezczynności" lub "przewlekłości" i orzeka odpowiednio o zastosowaniu środków przewidzianych w art. 149 p.p.s.a. bądź skargę oddala. Wskazać ponadto trzeba, że określenie "bezczynności" wymagało reinterpretacji w orzecznictwie sądowym i literaturze prawniczej wobec wprowadzenia od dnia 11 kwietnia 2011 r. instytucji przewlekłości postępowania jako ustawowej podstawy interwencji sądu administracyjnego w razie naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się na konieczność rozdzielenia znaczeniowego pojęć "bezczynność" i "przewlekłość". Przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 891/13; Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. BECK, 2014, str. 176). Przedstawione uwagi prowadzą do wniosku, że zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej (przewlekłość postępowania) sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. W tym kontekście zarzut naruszenia art. 134 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się uzasadniony. W niniejszej sprawie wniosek, co do którego Starosta Lubelski miał podjąć działania przewidziane w ustawie - Prawo o ruchu drogowym, a polegające na ustaleniu kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdu, został wyrażony przez skarżącego w piśmie z dnia 18 czerwca 2012 r. Z chwilą wpływu tego wniosku wszczęte zostało postępowanie w sprawie i powstał po stronie organu obowiązek ustosunkowania się do treści wniosku. Przy czym zasadą postępowania administracyjnego jest konkretyzacja prawa przez organ administracyjny dokonywana z zachowaniem wymagań odnośnie stosowanej prawnej formy działania i reguł proceduralnych. Organ ma obowiązek zakończenia tak wszczętego postępowania merytorycznie albo w innej formie przewidzianej przez prawo. Poza wyjątkowymi przypadkami uregulowanymi ustawowo, zasadniczo milczenie organu administracyjnego uniemożliwia konkretyzację praw i obowiązków strony. Gdy więc istnieją przesłanki do załatwienia sprawy w formach przewidzianych przez prawo to organ administracyjny nie może poprzestać na udzieleniu stronie informacji co do braku możliwości prawnego załatwienia sprawy. A zatem skierowanie przez organ do skarżących pisma z dnia 15 stycznia 2013 r. informującego o stanie sprawy i wskazującego, że przygotowywane są wnioski do sądu o orzeczenie przepadku pojazdów na rzecz Skarbu Państwa nie mogło być uznane za załatwienie sprawy. W świetle wywodu zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wątpliwości budzi konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że Starosta Lubelski nie pozostawał w bezczynności, bowiem nie był zobowiązany do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji - w granicach sprawy zakreślonych treścią żądania strony z dnia 18 czerwca 2012 r. Powyższe stwierdzenie Sądu nie stanowi pełnej oceny w zakresie sposobu zakończenia sprawy w przedmiocie ustalenia kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdu. Nie pozwala bowiem jednoznacznie ustalić, czy Sąd uznał, że sprawa ta w ogóle nie jest załatwiana w drodze decyzji, czy stan sprawy powoduje, że decyzja w przedmiocie ustalenia kosztów byłaby przedwczesna. Sąd powinien zaś jednoznacznie ustalić, czy w okolicznościach tej sprawy organ jest zobowiązany do rozstrzygnięcia jej w drodze decyzji, czy podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd w ogóle nie rozważył celowości i zasadności zastosowania w sprawie przez organ administracji środków w postaci: odmowy wszczęcia postępowania, zwrotu podania, oddalenia wniosku bądź odmowy przyznania kosztów, umorzenia postępowania albo jego zawieszenia - co słusznie podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Sąd Wojewódzki, wypowiadając się co do materialnoprawnych kwestii rozstrzygania o kosztach za usunięcie pojazdu z drogi i kosztach jego przechowywania, w istocie pominął procesowy aspekt sprawy związany z zarzuconą przez stronę bezczynnością organu ewentualnie przewlekłym prowadzeniem postępowania. W konsekwencji zasadne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku celem ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd Wojewódzki. Niezasadny pozostaje natomiast, powołany w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżony akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Przepisy te nie mogły zostać naruszone przez Sąd pierwszej instancji, ponieważ przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący uczynili bezczynność organu i przewlekłość postępowania, a nie podjęte przez ten organ rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. nie były zatem w ogóle stosowane. Zarzut naruszenia art. 11 ust. 1, 7 i 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, mylnie określony w skardze kasacyjnej jako zarzut naruszenia prawa materialnego, nie jest skuteczny, bowiem nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji błędnej wykładni i w konsekwencji niezastosowania tych przepisów, skoro w postępowaniu sądowoadministracyjnym tych przepisów nie stosowano. Gdyby nawet potraktować te przepisy jako norma odniesienia, która została naruszona w postępowaniu przed organem administracyjnym, to należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku nie zawarł oceny co do terminów załatwienia niniejszej sprawy, ale wyłącznie co do zasadności zakończenia postępowania w formie decyzji. Nie mógł zatem naruszyć wskazanych przepisów w sposób określony w skardze kasacyjnej. Wobec naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonał oceny zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego. Z uwagi na ograniczony zakres skargi kasacyjnej, rozstrzygnięciem nie został objęty pkt II zaskarżonego wyroku. Ze względów wyżej przedstawionych Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.