II OSK 2160/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy Ostróda od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 541/14 w sprawie ze skargi Wójta Gminy Ostróda na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 20 stycznia 2014 r. nr DOII/BOII-1an-772-121-43/13/14 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wójta Gminy Ostróda na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 20 stycznia 2014 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 6 grudnia 2013 r. o nałożeniu na Wójta Gminy Ostróda kary w wysokości 18 500 zł za zwłokę w wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie linii kablowej elektroenergetycznej oraz dwóch sztuk transformatorów, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], położonych w obrębie S. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu, ma obowiązek wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.). Jedynie wykazanie, że opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona. Minister podał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie trwało 102 dni, bowiem rozpoczęło się następnego dnia po dniu wpłynięcia wniosku inwestora do Urzędu Gminy Ostróda (w dniu 16 listopada 2010 r.), a zakończyło się w dniu [...] lutego 2011 r. (w dniu, w którym została wydana przedmiotowa decyzja lokalizacyjna). Zdaniem Ministra, w sprawie nie miały miejsca żadne czynności ani zdarzenia, których terminy mogły zostać odliczone od czasu trwania postępowania w sprawie. W związku z powyższym, okres zwłoki wynosił 37 dni. Zmiana brzmienia art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozostaje bez wpływu na wyliczenie okresu biegu całego postępowania. Wewnętrzne problemy organizacyjne organu wynikające ze zmiany brzmienia przepisów ustawy nie mogą w żaden sposób wpływać na realizację obowiązku wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie określonym w przepisie. Do czynności, o jakich mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych które, jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, stanowią zwykłe działania organu składające się na to postępowanie i nie wymagają dodatkowych nadzwyczajnych działań Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Wójt Gminy Ostróda, zarzucając wydanie go z naruszenie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, wskazał, że w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku, organ wyższego stopnia wymierza organowi wydającemu decyzję karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki (art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W ocenie Sądu pierwszej instancji wskazywanych przez Wójt okoliczności, które wpłynęły na przedłużenie terminu do wydania decyzji lokalizacyjnej nie można zakwalifikować jako terminów, o których mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym, których nie wlicza się do terminu przewidzianego do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Takim terminem nie jest 7-dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy i okres niezbędny do doręczania korespondencji. Ponadto w okresie od 31 grudnia 2010 r. do dnia wydania decyzji ([...] lutego 2011 r.) organ nie podejmował żadnych czynności, w szczególności nie konsultowała się z żadnym urbanistą. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie art. 51 ust. 2 i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 10 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit a i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Skarżący podniósł, że wydanie decyzji dopiero w dniu [...] lutego 2011 r. nie oznacza, że nastąpiło z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Do czasu trwania postępowania, w świetle art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie powinno się doliczać okresów związanych z zawiadomieniem stron o zgromadzeniu materiału dowodowego (7-dniowy termin wyznaczony na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem doręczenia korespondencji), jak również okresów opóźnień, które winny być zakwalifikowane jako powstałe z przyczyn niezależnych od organu. Przepis art. 51 ust. 2c nie różnicuje rodzaju terminów podlegających odliczeniu, jak również nie dokonuje ich podziału na terminy mające charakter nadzwyczajny oraz terminy innego rodzaju, związane ze zwykłymi działaniami organu, a jednocześnie nie zastrzega odliczenia od czasu trwania postępowania wyłącznie tych pierwszych. Decyzja może być wydana dopiero po upływie terminu wyznaczonego stronom do zapoznania się z kompletem materiałów. Ponadto organ nie mógł wydać wcześniej decyzji, ponieważ trwała weryfikacja trafności rozstrzygnięcia, w tym konieczność ustalenia obowiązku poprzedzenia decyzji lokalizacyjnej uzyskaniem przez inwestora decyzji środowiskowej oraz ponownej konsultacji z urbanistą. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do tego, że zarówno organy, jaki i Sąd pierwszej instancji błędnie uznały, iż doszło do przekroczenia terminu do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wypływa dla organów obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Naturalną konsekwencję zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 – 5 K.p.a. W przypadku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako maksymalny termin załatwienia sprawy ustala 65 dni. Zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Do tego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nie można podzielić stanowiska skarżącego organu, że nie doszło do przekroczenia terminu do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ponieważ opóźnienie w tej sprawie nastąpiły z przyczyn niezależnych od organu. Z akt sprawy wynika, że wniosek inwestora wpłynął do Wójta Gminy Ostróda w dniu 15 listopada 2010 r. W dniu 17 listopada 2010 r. stwierdzono, że wniosek jest kompletny. Dopiero w dniu 1 grudnia 2010 r. organ zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu. W dniu 23 grudnia 2010 r. organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. W dniu [...] lutego 2011 r. Wójt Gminy Ostróda wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Postępowanie w tej sprawie trwało 102 dni, a zatem okres zwłoki wynosił 37 dni. Postępowanie to sprowadzało się do zawiadomienia stron o jego wszczęciu, analizie wniosku dotyczącego niewielkich rozmiarów inwestycji polegającej na budowie linii kablowej elektroenergetycznej oraz dwóch sztuk transformatorów, sporządzeniu przez osobę uprawnioną projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Sąd pierwszej instancji, podzielając stanowisko Ministra Infrastruktury i Rozwoju, prawidłowo uznał, że okoliczności w tej sprawie nie dają podstaw do uznania, że opóźnienie w wydaniu decyzji spowodowane zostało z przyczyn niezależnych od organu. Wójt Gminy Ostróda nie wykazał, że przeprowadził dodatkowe, konieczne czynności, bez dokonania których nie było możliwe wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowej elektroenergetycznej oraz dwóch sztuk transformatorów i które w istocie wpłynęły na przekroczenie terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z akt sprawy nie wynika w szczególności, że Wójt prowadził dodatkowe konsultacje z urbanistą, czy też że wymagana była decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. Wprost przeciwnie z akt sprawy wynika, że w dniu 17 listopada 2010 r. stwierdzono, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest kompletny. Należy zwrócić uwagę, że pomiędzy podejmowanymi przez organ czynnościami procesowymi występują zbyt długie odstępy czasowe, w szczególności organ nie podejmował żadnych czynności od dnia 23 grudnia 2010 r. do dnia [...] lutego 2011 r. Nieprawidłowe jest stanowisko skarżącego organu, że do terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie powinno się wliczać 7 dniowego terminu wyznaczonego do zapoznania się przez stronę z zebranym materiałem dowodowym, albowiem jest to czynność, o jakiej mowa w art. 51 ust. 2c powołanej ustawy. Stanowiska tego nie można podzielić z dwóch powodów. Po pierwsze, do czynności, o jakich mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, a do takich czynności należy zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy (art. 10 K.p.a.). Jest to czynność konieczna do dokonania w każdym postępowaniu administracyjnym i mieści się w maksymalnym czasie postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyroki NSA z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 984/14 oraz z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1490/14). Po drugie, ustawodawca, w art. 10 K.p.a. nie przewidział żadnych terminów na zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. Nie można więc przyjąć, że chodzi w tym przypadku o terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o których mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W okolicznościach tej sprawy nie sposób uznać, że Wójt wykazał, że przekroczenie terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu. Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie dają wystarczających podstaw do jej uwzględnienia, albowiem prawidłowo wymierzono Wójtowi Gminy Ostróda karę pieniężną, z uwagi na długość prowadzenia postępowania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną