IV SA/Wa 541/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2014 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej - oddala skargę - Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewody [...] nr [...], dalej postanowienie I instancji, wymierzono Wójtowi Gminy O. karę pieniężną w wysokości 18 500 zł za 37 dni zwłoki w wydaniu decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r, znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie linii elektroenergetycznej kablowej SN 15kV, nn 0,4 kV i lokalizacji 2 szt. transformatorów do podłączenia elektrowni na biomasę, przewidzianej do realizacji na działkach [...], [...], [...] i [...] w obrębie S. Wójt Gminy O., dalej skarżący, wniósł zażalenie, zarzucając naruszenie art. 51 ust. 2c ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2012, poz. 647), dalej p.z.p., poprzez jego niezastosowanie w sprawie czyli ustalenie czasu trwania postępowania bez wyłączeniu terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień powstałych z winy strony i przyczyn niezależnych od organów. Ponadto naruszenie art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak wszechstronnego rozważenia i uwzględnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Postanowieniem z [...] stycznia 2014r, nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, dalej decyzja II instancji, zaskarżona decyzja. Decyzja była wynikiem następujących ustaleń i ocen prawnych organu. 1. Właściwość Ministra Infrastruktury i Rozwoju wynika z art. 127 § 2 w zw. z art. 144 i art. 17 pkt 2 K.p.a. 2. Art. 51 ust. 2 ustawy p.z.p., w przypadku niewydania w terminie 65 dni przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, który to termin liczony jest od daty złożenia wniosku, nakłada na organ wyższego stopnia obowiązek wymierzenia w drodze postanowienia kary pieniężnej w wysokości 500 zł. za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa. 3. Wymierzenie kary nie ma charakteru uznaniowego. 4. Wniosek o wydanie decyzji wpłynął do organu [...] listopada 2010r. Termin rozpoczął bieg [...] listopada 2010 r. Postępowanie trwało [...] dni i zakończyło się wydaniem decyzji w dniu [...] lutego 2011r. Ustawowy termin wydania decyzji minął [...] stycznia 2011r. Tym samym decyzja lokalizacyjna została wydania 37 dni po terminie. 5. Zgodnie z art. 51 ust. 2c p.z.p. do terminu o którym mowa w ust. 2 (65 dni), nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organów. Organ nie stwierdził w sprawie tego rodzaju okresów. 6. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, organ II instancji uznał je za niezasadne. 7. Fakt zmiany brzmienia art. 51 ust. 2 p.z.p. pozostaje bez wpływu na wyliczenie biegu okresu całego postępowania. W przypadku zmiany brzmienia przepisów, co do zasady organ ma obowiązek zastosowania przepisów nowych, chyba że przepisy nowe stanowią inaczej. Przedmiotowa zmiana zaczęła obowiązywać od 17 lipca 2010 r., natomiast wniosek inwestora o wydanie decyzji lokalizacyjnej wpłynął do urzędu [...] listopada 2010 r czyli po wejściu w życie nowelizacji. Opublikowanie aktu w Dzienniku Ustaw odnosi skutek w stosunku do wszystkich podmiotów, co znaczy że Wójt Gminy O. miał obowiązek zastosowania się do nowych przepisów. 8. Krótki okres vacatio legis ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnej (D.U. Nr 106, poz.675), nie ma żadnego wpływu na konieczność stosowania przez organy prawa. Zdaniem organu okres ten nie był krótki (30 dni), przy standardowym 14 dniowym, przewidzianym w ustawie z 20 lipca 2000 r o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. 2007, Nr 68, poz. 449 ze zm.). Także wewnętrzne problemy organizacyjne organu nie mogą w żaden sposób wpływać na realizację obowiązku wydania decyzji w terminie. 9. Nie podlega odliczeniu 7 dniowy termin wyznaczony przez organ na zapoznanie się z aktami sprawy. Do czynności o jakich mowa w art. 51 ust. 2c p.z.p. nie zalicza sią bowiem zwykłych czynności procesowych wynikających z przepisów prawa, gdyż te stanowią zwykłe działania organu składające się na postępowanie i nie wymagają dodatkowych nadzwyczajnych działań. Nie można więc za takie uznać zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu czy oczekiwania organu na potwierdzenie otrzymania przez stronę pisma. 10. Organ I instancji nie naruszył art. 7 i 77 K.p.a. poprzez niezbadanie przyczyn zaistniałego opóźnienia. Organ prawidłowo zebrał materiał dowodowy a następnie go ocenił a ocena ta jest logiczna i nie przekraczająca zasady swobodnej oceny dowodów. Okoliczność, że strona nie została przekonana do powołanych przez organ ustaleń i ocen nie oznacza naruszenia zasady przekonywania. Wójt Gminy O. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zarzucił naruszenie art. 51 ust. 2c p.z.p. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i przyjęcie, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy z 65 dniowego terminu wyłączeniu podlega 7-dniowy termin wyznaczony stronie na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z czasem niezbędnym do doręczenia korespondencji oraz okresy opóźnień powstałe z przyczyn niezależnych od organu tj. okres koniecznej weryfikacji przez organ trafności rozstrzygnięcia zawartego w projekcie decyzji. Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o uchylenie obu postanowień i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący nie kwestionował, że postępowanie trwało 102 dni. Jednakże jego zdaniem, z okresu tego powinien być wyłączony 7 dniowy termin na zapoznanie się stron z zebranymi dowodami. Wyznaczenie tego terminu nastąpiło pismem z [...] grudnia 2010 r. Ostatni dzień przypadł na [...] grudnia 2010 r., co powoduje, że dopiero od dnia następnego termin rozpoczął bieg i zakończył się [...] stycznia 2011 r. Ten 16 dniowy termin powinien zostać odliczony. Wbrew twierdzeniom organu, termin na zapoznanie się strony z zebranymi dowodami ma wpływ na dalszy tok postępowania, ponieważ daje organowi możliwość podjęcia dalszych czynności w sprawie stosownie do określonej sytuacji faktycznej. Podczas tego terminu organ pozostaje w zawieszeniu do czasu wypowiedzenia się strony co do dalszego toku postępowania. Powzięcie przez organ dodatkowych informacji na skutek zestawienia wniosku inwestora inicjującego postępowanie z innym złożonym organowi wnioskiem (również związanym z elektrownią na biomasę) musiało skutkować podjęciem przez organ czynności w celu zbadania prawidłowości przygotowania projektu decyzji. Czas niezbędny dla tej weryfikacji (w tym ponowne skonsultowanie sprawy z urbanistą) stanowi okres opóźnienia powstały z przyczyn niezależnych od organu i powinien być wyłączony z okresu wyliczonego dla ustalenia wysokości kary. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Podstawą prawną do wydania zaskarżonej decyzji był art. 51 ust. 2 i 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z nim, w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego organ ma obowiązek jej wydania w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli to nie nastąpi organ wyższego stopnia (wojewoda) wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Zgodnie natomiast z art. 51 ust. 2c p.z.p.do terminu tego nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Skarżący powołał się na ten przepis wywodząc, że organ powinien go zastosować w zakresie wskazanym wyżej w skardze. Kluczowym zatem jest w niniejszej sprawie ustalenie czy organ prawidłowo uznał, że brak jest podstaw do odliczenia 7 dniowego terminu na zapoznanie się strony z materiałem dowodowym wraz z czasem związanym z doręczaniem przesyłki (16 dni) i czasu niezbędnego do przygotowania projektu decyzji. W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, że tego rodzaju czynności mieszą się w ramach zwykłych czynności przewidzianych przepisami kodeksu postępowania cywilnego i nie mogą stanowić podstawy do ograniczenia wyliczonego prawidłowo czasu trwania postępowania. Ponieważ ustawodawca nie wskazał jakie konkretnie czynności czy zdarzenia podlegają odliczeniu od 65 dniowego terminu na wydanie decyzji, celowym jest w ocenie Sądu, sięgnięcie do przepisów analogicznych i orzecznictwa. Takim przepisem jest art. 35 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U.z 2010r, Nr 243, poz.1623). Na jego tle, w orzecznictwie przyjmuje się, że do czynności o jakich mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie o wszczęciu postępowania, zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, uczestniczenie w przeprowadzeniu dowodu czy czynności związanych z ustaleniem stron postępowania. Tego rodzaju czynności są niezbędne w każdego rodzaju postępowaniu administracyjnym i organ musi mieć świadomość konieczności ich przeprowadzenia. Do okresów opóźnień wlicza się natomiast te spowodowane z winy organu albo z przyczyn od organu niezależnych (por. wyroki NSA: z 3 lutego 2009r., sygn. akt II OSK 87/08, z 23 sierpnia 2007r., sygn. akt II OSK 973/06, z 3 lipca 2008r., sygn. akt II OSK 767/07, z 8 grudnia 2011r., sygn. akt II OSK 1765/10). Organ wydając zaskarżone postanowienie taki właśnie pogląd przedstawił i prawidłowo przyjął, że okres umożliwiający stronie zapoznanie się z aktami wraz z okresem oczekiwania na korespondencję nie jest tym, o którym mowa w art. 51 ust. 2c p.z.p. Prawidłowo organ ustalił, że tego rodzaju czynności są czynnościami procesowymi, które nie są czynnościami nadzwyczajnymi i które występują w każdej sprawie administracyjnej. Podkreślić należy, że celem ustawodawcy przy uchwalaniu tego rodzaju przepisu było po pierwsze zagwarantowanie stronie w miarę szybkiego uzyskania decyzji o lokalizacji celu publicznego a po drugie zdyscyplinowanie organu poprzez wyposażenie organu nadrzędnego nad organem właściwym do wydania decyzji, w kompetencję do nakładania kar pieniężnych za jego przekroczenie. Mechanizmy te służą koncentracji postępowania administracyjnego. Organ wszczynając postępowanie administracyjne ma jasność co do tego ile czasu powinno trwać postępowanie, ponieważ wynika to z art. 51 ust. 2 p.z.p. jak również jakie, w świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, czynności na pewno będzie musiał przeprowadzić. Jedną z nich jest zawiadomienie w trybie art. 10 K.p.a. i związane z tym oczekiwanie na dokonanie doręczenia i upływ terminu wyznaczonego przez organ. Organ musi zatem tak zaplanować wszystkie zwykłe czynności niezbędne do przeprowadzenia w danej sprawie, aby wydać decyzję w terminie 65 dni od daty złożenia wniosku. Tylko czynności niestandardowe, nadzwyczajnie, nie dające się przewidzieć a powstałe z winy strony lub niezależnie od organu podlegają wyłączeniu z 65 terminu o jakim mowa w art. 51 ust. 2 p.z.p. Czyni to niezasadnym zarzut naruszenia art. 51 ust 2c p.z.p. poprzez nieodliczenie 7 dniowego terminu wyznaczonego stronie na zapoznanie sią z aktami wraz z czasem niezbędnym na doręczenie korespondencji. Sąd nie znalazł także podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia w związku z zarzutem błędnego wliczenia do okresu opóźnienia czasu niezbędnego do weryfikacji przez organ trafności rozstrzygnięcia zawartego w projekcie decyzji (organ miał powziąć dodatkowe informacje, które wymagały konsultacji z urbanistą przed wydaniem decyzji). Okres niezbędny do weryfikacji decyzji jest zwykłą czynnością w postępowaniu administracyjnym i brak jest podstaw do jego odliczania. Skarżący tylko ogólnie sprecyzował te okoliczności. Jeżeli miał na myśli okres od daty upływu 7 dniowego terminu na zapoznanie się z aktami sprawy (zawiadomienie z [...] grudnia 2010 r. doręczone [...] grudnia ostatniej ze stron) do daty wydania decyzji [...] lutego 2011 r., to z akt nie wynika aby pojawiły się nowe, nieznane wcześniej organowi okoliczności, które wymagałyby nadzwyczajnych działań, które nie dały się wcześniej przewidzieć. Z akt sprawy wynika, że w tym okresie tj. ok 1.5 miesiąca organ nie podejmował żadnych czynności. Nie konsultował się też z urbanistą. Z tych wszystkich względów WSA uznał, że decyzja odpowiada prawu. Organ w sposób wszechstronny ocenił zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy, odniósł się do wszystkich zarzutów zażalenia. Uzasadnienie spełnia wymogi o jakich mowa w art. 107 § 3 K.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.