VII SA/Wa 2657/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2014 r. sprawy ze skargi (...) sp. z o.o. w (...) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2013 r.; znak: (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) października 2013 r. znak: (...) działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania (...) Sp. z o.o. z siedzibą w (...) – uchylił w całości decyzję Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2013 r. Nr (...) stwierdzającą na wniosek M L-M i M L nieważność decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) września 2006 r. nr (...) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku biurowego wraz z elementami zagospodarowania terenu na działce nr ew. (...) i (...) z obrębu (...) przy ul. (...) w (...), i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy omówił stan faktyczny sprawy i wskazał, że M L-M i M L, jako współwłaściciele działki o nr ew. (...) z obrębu (...) w (...), wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) września 2006 r., Nr (...). Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) kwietnia 2009 r. Nr (...), stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) września 2006r., Nr (...). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia (...) września 2009 r., znak: (...), utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia (...) kwietnia 2009 r., Nr (...). W wyniku złożonej przez (...) Sp. z o.o. skargi na powyższą decyzję organu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 166/12 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu wojewódzkiego. Wojewoda (...) po ponownym rozpatrzeniu wniosku, w związku z ww. wyrokiem Sądu, decyzją z dnia (...) stycznia 2013 r., Nr (...), stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) września 2006 r., Nr (...). Odwołanie od powyższej decyzji złożyła (...) Sp. z o.o. z siedzibą w (...). Po analizie odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zarówno w sprawie pozwolenia na budowę (decyzja Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) września 2006 r., Nr (...)), prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych (decyzja Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2013 r., Nr (...)), krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony, tj. na podstawie ww. przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który jest normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Następnie organ wskazał, że chociaż Wojewoda (...) wszczął i przeprowadził postępowanie nieważnościowe oraz wydał rozstrzygnięcie w stosunku do całości decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) września 2006r., Nr (...), to doręczył swoje zawiadomienie (o wszczęciu postępowania) - jak i inne pisma w toku sprawy - oraz rozstrzygnięcie jedynie: wnioskodawcom, tj. M L-M i M L (współwłaścicielom działki o nr ew. (...) z obrębu (...)(...)) i inwestorowi - (...) Sp. z.o.o. (właścicielowi działki o nr ew. (...) obrębu (...)(...)). Organ wskazał, że z decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) września 2006r., wynika, że dotyczyła ona pozwolenia na budowę budynku biurowego wraz z elementami zagospodarowania terenu na działkach o nr ew. (...) i (...) (działka o nr ew. (...)) z obrębu (...), przy ul. (...) w (...). Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w (...), na mocy ostatecznej decyzji Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 2008 r. Nr (...), nabyła z mocy prawa z dniem (...) maja 2007 r. prawo trwałego zarządu na nieruchomości położonej w dzielnicy (...)(...) obręb (...), stanowiącej działkę o nr ew. (...).  Tym samym, jako zarządca nieruchomości, znajdującej się w obszarze oddziaływania spornego obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad również powinna być uznana za stronę w niniejszym postępowaniu, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Powyższe uszło uwadze organowi wojewódzkiemu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że wobec braku właściwego ustalenia kręgu stron postępowania ww. podmiot został pozbawiony czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest natomiast doręczenie stronie wszystkich pism dotyczących sprawy, w której toczy się postępowanie. Podsumowując organ stwierdził, że decyzja Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2013 r. Nr (...), została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 i art. 61 § 1 i 4 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2013 r. złożyła (...) Sp. z o.o. z siedzibą w (...) wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji ewentualnie o jej uchylenie a także o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze skarżąca Spółka zarzuciła: -rażące naruszenie prawa procesowego tj. art. 10 § 1 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez brak zapewnienia Skarżącej i jej pełnomocnikowi czynnego udziału w każdym stadium postępowania i uniemożliwienie tej Spółce przed wydaniem zaskarżonej decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz zaniechanie przez organ drugiej instancji zawiadamiania o podejmowanych czynnościach dowodowych, przez co skarżąca spółka bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu przed organem II instancji w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.; -naruszenie art. 15 w zw. z art. 127 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a. a to w zw. z art. 107 § 1 w zw. z § 3 k.p.a. poprzez brak ponownego rozpoznania sprawy w pełnym jej wymiarze w tym zaniechanie podania pełnej podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia oraz zaniechanie ustosunkowania się przez GINB do zarzutów odwołania i w konsekwencji poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji i odmówienie stwierdzenia nieważności decyzji nr (...); -naruszenie art. 28 ust 2 w zw. z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego w zw. z naruszeniem przepisu art. 153 p.p.s.a. poprzez pominiecie i niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań zawartych wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2012 r. (VII SA/Wa 166/12) oraz prawomocnych orzeczeń Sądów Administracyjnych go poprzedzających, w tym co do konieczności i zakresu przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz "bezspornego ustalenia odległości projektowanego budynku od sąsiedniej działki budowlanej" oraz poprzez uczynienie ustaleń faktycznych i prawnych w sposób sprzeczny w ww. wyrokiem oraz orzeczeniami go poprzedzającymi; -naruszenie przepisu art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę na podstawie całokształtu materiału dowodowego istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, zwłaszcza w kontekście powyższych zarzutów; -naruszenie przepisu art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione oraz nie wskazanie dowodów na których się oparł i które zostały przeprowadzone zwłaszcza po wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2012 r. (VII SA/Wa 166/12) i zgodnie z jego zaleceniami oraz ewentualnych przyczyn dla których innym dowodom - i konkretnie jakim - odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było zatem -stosownie do dyspozycji powołanych przepisów- dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd w niniejszym postępowaniu kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2013 r. uchylającą decyzję Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2013 r. Nr (...) (stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) września 2006 r. nr (...) udzielającej pozwolenia na budowę budynku biurowego wraz z elementami zagospodarowania terenu na działce nr ew. (...)i (...) przy ul. (...) w (...)) i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podstawę prawną kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...)października 2013 r. stanowi art. 138 § 2 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie kluczową kwestią było zatem zbadanie przez Sąd zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., po jego zmianie w dniu 11 kwietnia 2011 r. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako decyzja kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, a wydana może być tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części. Naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Wydanie decyzji kasacyjnej jest zatem wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja taka nie może więc być wydana w innych sytuacjach, niż wskazane w powołanym przepisie i żadne inne wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 900/09 (LEX nr 745366) "skoro decyzja kasacyjna może być wydana wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji". Teza powyższego wyroku, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zachowuje swoją aktualność także po zmianie art. 138 k.p.a. dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zgodzić się należy z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, iż Wojewoda (...) z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także z naruszeniem art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie uwzględnił istotnych okoliczności sprawy niezbędnych do prawidłowej oceny kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) września 2006 r. z punktu widzenia kwalifikowanej wadliwości. Dopiero bowiem przeprowadzxenie postępowania z udziałem wszystkich uczestników postępowania, a zatem rozważenie naruszenia również ich interesów poprzez kontrolę inwestycji w stosunku do nieruchomości będącej ich własnością pozwoli ustalić czy w kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji zaistniały wady wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Organ drugiej instancji wskazując na powyższy przepis (art. 138 § 2 k.p.a.) jako podstawę rozstrzygnięcia powołał się na fakt, że Wojewoda (...) nie uwzględnił w postępowaniu nadzwyczajnym jako uczestnika postępowania zarządcy nieruchomości o nr ew. (...) przy ul. (...) w (...). Z akt sprawy wynika, że decyzja Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) września 2006 r., udzielała pozwolenia na budowę budynku biurowego wraz z elementami zagospodarowania terenu na działkach o nr ew. (...)i (...) (działka o nr ew. (...)) z obrębu (...), przy ul. (...) w (...). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w (...) na mocy ostatecznej decyzji Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 2008 r. Nr (...), nabyła z mocy prawa z dniem (...) maja 2007 r. prawo trwałego zarządu tej nieruchomości (działka nr (...)). Z kolei, z rozdzielnika decyzji Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2013 r. wynika, że jako uczestników postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) września 2006 r. organ uwzględnił jedynie wnioskodawców (współwłaścicieli działki nr (...) przy ul. (...) w (...)) i inwestora (właściciela działki nr (...)). Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w (...) - zarządca nieruchomości działki nr (...)- jako strony tego postępowania została przez Wojewodę (...) pominięta. Rację należy przyznać Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, że zarówno w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który jest normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Art. 28 k.p.a. wskazuje, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) należy natomiast rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa, a w razie zmiany sytuacji prawnej w zakresie tytułów własności czy zarządu winien być to stan aktualny. Tym czasem Wojewoda (...) nie ustalił, kto jest aktualnym właścicielem działek (...)i (...) oraz działek sąsiednich. Dlatego prawidłowo Główny Inspektor wskazał, że chociaż Wojewoda (...) wszczął i przeprowadził postępowanie nieważnościowe oraz wydał rozstrzygnięcie w stosunku do całości decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) września 2006 r., to zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jak i inne pisma w toku sprawy oraz rozstrzygnięcie doręczył jedynie: wnioskodawcom, tj. M L-M i M L i inwestorowi - (...) Sp. z o.o. z pominięciem zarządcy działki nr (...), której dotyczyła decyzja o pozwoleniu na budowę. W świetle ustalenia, że aktualnym zarządcą nieruchomości działki nr (...) jest GDDKiA - również winna być ona, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uznana za stronę w niniejszym postępowaniu. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania oraz doręczenie stronie wszystkich pism dotyczących sprawy, w której toczy się postępowanie. Zasada ogólna czynnego udziału strony w postępowaniu wynikająca z art. 10 § 1 k.p.a. wymaga kierowania do niej wszystkich wezwań, zawiadomień zapewniających udział w czynnościach postępowania oraz powiadamiania o treści dokumentów lub o fakcie ich złożenia w toku postępowania. Jednak organ pierwszej instancji prawidłowo kręgu uczestników postępowania nie ustalił. Słusznie zatem, powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2008r., sygn. akt II OSK 878/07, organ odwoławczy wskazał, że w zaistniałej sytuacji miał obowiązek uchylić decyzję, która została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i obarczona była wadą z art. 145 § 1 k.p.a. uzasadniającą wznowienie postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2013 r., Nr (...), celem zapewnienia wszystkim stronom równego prawa udziału w postępowaniu. Rozstrzygnięcie to zapewnieni stronom również prawidłowe zastosowanie zasady dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą organy dwukrotnie badają i oceniają sprawę w oparciu o ten sam, prawidłowo zgromadzony w sprawie materiał dowodowy z możliwością wypowiedzenia się co do tego materiału przez wszystkie strony. Niezrozumiały jest zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 15 w związku z art. 138 § 2 k.p.a., skoro postępowanie będzie się toczyło od początku. Dodać trzeba, że zarzuty postawione w skardze wzajemnie się wykluczają. Nie można bowiem skutecznie zarzucić naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., którego racją prawną jest powrót do postępowania przed organem I instancji na skutek niedopełnienia przez ten organ obowiązków wynikających z art. 7, art. 10 § 1, art. 40 § 2, art. 77 i art. 80 k.p.a., a jednocześnie zarzucić, że decyzję wydano bez wyczerpującego i prawidłowego zbadania i oceny materiału dowodowego, czyli właśnie z naruszeniem ww. przepisów art. 7, art. 10 § 1, art. 40 i art. 80 k.p.a. Niedoręczanie pism procesowych wszystkim uczestnikom postepowania oraz nie uwzględnienie uczestnika postępowania zasadnie zatem wytknięto w zaskarżonej decyzji wskazując na potrzebę ponowienia postępowania przez organ I instancji. Organ ten przeprowadzając postępowanie ponownie będzie musiał uwzględnić zarówno wskazania zawarte w zaskarżonej decyzji, jak również we wszystkich zapadłych w sprawie wyrokach sądów administracyjnych, a zatem w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2010 r. VII SA/WA 2105/09; z dnia 5 czerwca 2012 r. VII SA/Wa 166/12 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2011 r. II OSK 1492/10, i niniejszym. Konkludując, w świetle prawidłowo zastosowanego przepisu art. 138 § 2 k.p.a., stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Organ przeprowadził postępowanie w zgodzie z przepisami wyznaczającymi kierunek postępowania administracyjnego, tj. w zgodzie z art. 7 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a zatem nie mogły odnieść zamierzonego skutku, oraz biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.