II OZ 692/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy Frysztak na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SO/Rz 3/14 wymierzające Gminie Frysztak grzywnę w wysokości 3.000 zł (trzy tysiące złotych) w sprawie ze skargi Z. O. na uchwałę Rady Gminy Frysztak z dnia 26 czerwca 2002 r., nr XXXV-251/2002 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 1/2001 postanawia oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SO/Rz 3/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) wymierzył Gminie Frysztak grzywnę w wysokości 3.000 zł (trzy tysiące złotych) wobec niezastosowania się do obowiązku przekazania sądowi akt administracyjnych, w sprawie ze skargi Z. O. na uchwałę Rady Gminy Frysztak z dnia 26 czerwca 2002 r., nr XXXV-251/2002 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 1/2001. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. W myśl zaś art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Sąd wskazał, że obowiązek przekazania sądowi akt sprawy i odpowiedzi na skargę, poza nadzwyczajnym przypadkiem wymienionym w art. 54 § 3 p.p.s.a., ma charakter bezwzględny. Przesyłane sądowi akta postępowań toczących się przed organem pierwszej i drugiej instancji powinny zawierać dokumenty ułożone chronologicznie, złączone i ponumerowane, wyposażone w kartę przeglądową, czyli "spis treści". Akta powinny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, pism składanych przez uczestników postępowania, notatek sporządzanych przez pracowników organu, dokumentów związanych z doręczaniem pism: pokwitowań pocztowych, kopert z pieczęciami, a w razie złożenia pisma bezpośrednio w kancelarii organu - adnotacji urzędowej, potwierdzającej datę i okoliczność osobistego złożenia pisma (wyrok WSA w Łodzi z 11 maja 2009 r., III SA/Łd 559/08). Sąd Wojewódzki ustalił, że z akt sprawy zarejestrowanej pod sygnaturą II SA/Rz 1004/13 wynika, że organ przekazał do WSA w Rzeszowie skargę i odpowiedź na skargę wraz z częścią akt administracyjnych sprawy w dniu 8 października 2013 r. podczas, gdy skarga wpłynęła do organu w dniu 13 sierpnia 2013 r. Kwestia kompletności przesłanych akt administracyjnych oraz zachowania 30-dniowego terminu do nadesłania akt w kontekście przesłanek wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. była przedmiotem oceny Sądu, na etapie wstępnego badania skargi, w sprawie o sygn. akt II SO/Rz 17/13, wszczętej na skutek złożenia wniosku z dnia 24 września 2013 r. (data wpływu do Sądu 25 września 2013 r.). Zatem okresu objętego postanowieniem z dnia 21 października 2013 r., wydanym w powyższej sprawie Sąd nie brał pod uwagę przy ocenie zasadności wymierzenia organowi grzywny w niniejszej sprawie, wszczętej z kolei na skutek złożenia przez skarżącego kolejnego wniosku z dnia 19 lutego 2014 r. (data wpływu do Sądu - 20 lutego 2014 r.). Sąd wskazał, że powyżej wykazano różnicę co do zakresu akt administracyjnych nadesłanych do czasu wydania postanowienia z dnia 21 października 2013 r. oraz zakresu akt nadesłanych po tej dacie. Sąd wskazał następnie, że dostrzeżone na kolejnym etapie badania dopuszczalności skargi braki w aktach administracyjnych nie tylko nie pozwalały na merytoryczną ocenę legalności zaskarżonej uchwały, ale nawet na ustalenie czy został wyczerpany tryb poprzedzający wniesienie skargi ani też czy zachowany został termin do jej wniesienia. Organ nadesłał tylko pojedyncze dokumenty, a treść pierwszego wezwania Sądu z dnia 15 października 2013 r. do nadesłania kompletnych akt administracyjnych sprawy, o którym mowa powyżej obrazuje braki w aktach administracyjnych. Kompletne akta administracyjne sprawy zostały nadesłane do Sądu dopiero przy piśmie z dnia 4 marca 2014 r. Sąd, zestawiając powyższą datę z datą wpływu skargi do Sądu, która to data przypadła na 8 października 2013 r., stwierdził, że organ nałożony na niego obowiązek wykonał z kilkakrotnym przekroczeniem 30 - dniowego terminu. Sąd pierwszej instancji przyjął, że użyte przez ustawodawcę w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy. Sformułowanie zawarte w art. 55 § 1 nakazuje bowiem przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie, ma charakter mieszany: dyscyplinująco - restrykcyjny a do jej wymierzenia wystarcza niewykonanie obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że wskazane w odpowiedzi na wniosek okoliczności nie usprawiedliwiają opieszałości organu przekazaniu akt administracyjnych sprawy. W kontekście wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązku nie ma podstaw prawnych by organ we własnym zakresie dokonywał rozróżnienia na dokumenty akt administracyjnych, które, jego zdaniem, powinien nadesłać a do których nadesłania zobowiązany nie jest. Brak jest podstaw prawnych do kategoryzowania w jakikolwiek sposób akt administracyjnych danej sprawy w kontekście obowiązku do ich nadesłania wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. Marginalnie Sąd I instancji wskazał, że jeśli już organ takiego rozróżnienia dokonał to oczywistym wydaje się być, że w sprawie ze skargi na uchwałę podjętą w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właśnie ta "formalno – prawna dokumentacja planu" czyli dokumenty zgromadzone w sprawie w związku z wykonywaniem poszczególnych czynności składających się na procedurę uchwalania tego planu stanowią akta administracyjne sprawy, do których przekazania zobligowany jest organ w świetle art. 54 § 2 p.p.s.a. Ponadto biorąc pod uwagę treść art. 54 § 2 p.p.s.a. Sąd nie ma obowiązku wskazywać partykularnie organowi jakie dokumenty ma przesłać. W rezultacie Sąd Wojewódzki uznał, że w sytuacji, gdy akta sprawy zostały przekazane do Sądu ze wskazanym powyżej opóźnieniem, po trzykrotnym wezwaniu Sądu, odstąpienie od wymierzenia grzywny przeczyłoby przypisanej tej instytucji funkcji. Wobec powyżej wymienionych okoliczności wypełnione zostały przesłanki art. 55 § 1 p.p.s.a. i z tej przyczyny Sąd wymierzył Gminie Frysztak grzywnę w wysokości 3000 zł. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Gmina Frysztak zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 i art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym przyjęciu, że organ nie dopełnił obowiązku przesłania akt sprawy wraz ze złożoną skargą co w konsekwencji doprowadziło do wymierzenia mu grzywny oraz ,,art. 161 § 3 p.p.s.a." poprzez jego niezastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe ze względu na wykonanie czynności podlegającej zaskarżeniu. Gmina Frysztak argumentowała, że organ przesyła tylko te akta, które zostały zgromadzone w toku postępowania administracyjnego pozostające w bezpośrednim związku ze skargą czy wnioskiem, w przeciwnym wypadku rodziłoby to konieczność przesyłania z ostrożności wszystkiego co mogłoby, ale nie musiało być powiązane ze sprawą. Ponadto w zaistniałej w niniejszej sprawie sytuacji znaczący wpływ na nieuzupełnienie akt miał fakt, że organ do końca nie wiedział czego dokładnie żąda Sąd. Organ wykonał wezwanie z dnia 15 października 2013 r., niemniej jednak już następne wezwanie nie było dokładnie sprecyzowane, w związku z czym organ miał prawo myśleć, że doszło do nałożenia się korespondencji. Ponadto skoro wniosek o wymierzenie grzywny został złożony 20 lutego 2014 r., a akta w żądanym zakresie zostały przekazane przed rozstrzygnięciem w sprawie to zastosowanie powinien był mieć ,,art. 161 § 3 p.p.s.a.". Gmina Frysztak wskazała też, że rozstrzygnięcie i ustalenia dokonane w toku badania zasadności niniejszego wniosku o wymierzenie grzywny stoją w sprzeczności z ustaleniami WSA zawartymi w postanowieniu z dnia 21 października 2013 r., sygn. akt II SO/Rz 17/13. W oparciu o te zarzuty Gmina Frysztak wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości poprzez oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny, zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem niniejszego postępowania jest badanie zgodności z prawem wyłącznie zaskarżonego postanowienia WSA w Rzeszowie z dnia 8 maja 2014 r., w którym zasadnie Sąd I instancji nie oceniał czynności organu z okresu do wydania postanowienia z dnia 21 października 2013 r., trafnie wskazując jako tego powód - wszczęcie niniejszej sprawy na skutek złożenia przez skarżącego kolejnego wniosku z dnia 19 lutego 2014 r. Zdaniem NSA uznać należy, że wskazane w zażaleniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania , tj. art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 i art. 154 § 6 p.p.s.a.; art. 161 § 3 p.p.s.a. - są niezasadne. Stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 powołanej ustawy). W myśl zaś art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Grzywna, o której mowa we wskazanym przepisie, ma charakter mieszany: dyscyplinująco–restrykcyjno–prewencyjny. Jest to zatem środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie (por. post. NSA z dnia 5 lipca 2006 r. o sygn. akt II OSK 1024/06). Zabezpiecza on konstytucyjne prawo jednostki do rozpoznania jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), do czego konieczne jest otrzymanie przez sąd skargi wraz z wszystkimi, uporządkowanymi aktami sprawy. Zaznaczenia wymaga zatem, że dla wymierzenia grzywny nie mają znaczenia powody nieprzekazania przez organ skargi, wraz z aktami sprawy, sądowi administracyjnemu (por. post. NSA z dnia 28 listopada 2012 r. o sygn. akt I OZ 868/12). W tym wymiarze mieści się represyjność wskazanego środka prawnego, służąca także zapobieżeniu powtarzaniu się podobnych uchybień w przyszłości. W danej sprawie może być on przy tym wymierzany wielokrotnie, aż do ostatecznego, zupełnego, pełnego usunięcia przez organ stanu naruszenia dyspozycji art. 54 § 1 i 2 cytowanej ustawy (por. post. NSA z dnia 6 czerwca 2012 r. o sygn. akt I OZ 418/12). Godzi się wreszcie zauważyć, że instytucja wymierzenia grzywny, uregulowana w art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi, służy ochronie jednej z naczelnych zasad postępowania sądowoadministracyjnego – wyrażonej w art. 7 tej ustawy – zasady szybkości postępowania przed sądem administracyjnym. Podkreślić trzeba, że fakt przekazania przez organ skargi, wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, w żadnym wypadku nie czyni orzekania w przedmiocie wymierzenia grzywny bezprzedmiotowym, toteż postępowanie nie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 §1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 r. o sygn. akt II GPS 3/09). Nie zmienia on bowiem zaistniałego (lub nie) uchybienia terminowi ustanowionemu w art. 54 § 2 tej ustawy. Zdarzenie to sąd bierze jednak pod uwagę miarkując wysokość grzywny. Należy jednak zauważyć, że stosownie do treści art. 55 § 1 powołanej ustawy, "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny, co oznacza, że rozstrzygając w tej kwestii, sąd administracyjny powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy, czas, jaki upłynął od wniesienia skargi oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (zob. T. Woś, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2011, s. 381). Dostrzec dodatkowo należy, że sąd administracyjny – rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość – może brać pod uwagę takie okoliczności, jak m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu administracyjnym, a więc, czy grzywna spełni wymogi sprawiedliwości naprawczej. Niewątpliwie na obecnym etapie postępowania Sąd I instancji zasadnie wymierzył organowi grzywnę. Jak wynika z akt sprawy, organ niewątpliwie uchybił 30 - dniowemu terminowi do przekazania kompletu akt sprawy, których brak na przedmiotowym etapie postępowania uniemożliwiał nie tylko merytoryczną ocenę legalności zaskarżonej w sprawie uchwały, ale również nawet na ustalenie czy został wyczerpany tryb poprzedzający wniesienie skargi ani też czy zachowany został termin do jej wniesienia. Sąd pierwszej instancji zasadnie zatem przyjął, że postępowanie organu wypełnia przesłankę określoną w art. 55 § 1 p.p.s.a., warunkującą możliwość wymierzenia grzywny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, również wysokość orzeczonej przez Sąd pierwszej instancji grzywny jest adekwatna do stopnia zawinienia organu w niewykonaniu obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Materiał dowodowy sprawy wskazuje, że kompletne akta administracyjne sprawy zostały do Sądu wysłane dopiero przy piśmie z dnia 4 marca 2014 r. Zestawiając zatem powyższą datę z datą wpływu skargi do Sądu, która to data przypadła na 8 października 2013 r. stwierdzić należy, że organ nałożony na niego obowiązek wykonał z kilkakrotnym przekroczeniem 30 - dniowego terminu i to po trzykrotnym czytelnym wezwaniu Sądu do wypełnienia tegoż obowiązku – tj. nadesłania akt administracyjnych sprawy (wezwania z dnia 15 października 2013 r., 4 grudnia 2013 r. i 10 lutego 2014 r.). Wskazać za Sądem Wojewódzkim należy, że podane w odpowiedzi na wniosek okoliczności nie usprawiedliwiają opóźnienia organu przekazaniu akt administracyjnych sprawy. Brak jest podstaw prawnych do kategoryzowania w jakikolwiek sposób akt administracyjnych danej sprawy w kontekście obowiązku do ich nadesłania wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. Podkreślić należy znaczenie okoliczności, że skoro Sąd I instancji wzywał organ (trzykrotnie) do wykonania wskazanego w/w przepisie obowiązku, tj. do nadesłania kompletnych akt administracyjnych to organ bezwzględnie zobowiązany był wezwania te wykonać. Z tego powodu bez znaczenia dla oceny wywiązania się organu z określonego w wyżej wskazanym przepisie obowiązku pozostaje dokonane przez ten organ we własnym zakresie rozróżnienie akt na dokumentację formalno – prawną planu i na akta, które takiej dokumentacji nie stanowią. Organ nie wyjaśnił też, w jakiej regulacji prawnej upatruje źródła obowiązku Sądu wskazania organowi, jakie akta administracyjne ma nadesłać, skoro z treści art. 54 § 2 wynika obowiązek organu do nadesłania tych akt w całości. Brak także podstaw do twierdzenia, że organ ma prawo oczekiwać od Sądu, że ten wskaże organowi jakie dokumenty ma nadesłać. Ponadto w odpowiedzi na wniosek organ niekonsekwentnie w pierwszej kolejności wskazał, że w dniu 24 października 2013 r. wysłał częściową dokumentację formalno – prawną planu, co oznacza, że organ domyślał się, że o tą dokumentację chodzi, a następnie stwierdził, że dopiero telefoniczna konsultacja z pracownikiem Sądu pozwoliła organowi na ustalenie, że wezwania Sądu dotyczą dokumentacji formalno – prawnej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wykonanie wezwania. Wobec okoliczności, że akta sprawy zostały przekazane do Sądu ze wskazanym powyżej opóźnieniem, po trzykrotnym wezwaniu Sądu, odstąpienie od wymierzenia grzywny przeczyłoby przypisanej tej instytucji funkcji. Sąd wymierzając grzywnę słusznie wziął pod uwagę to, że braki w aktach pierwotnie nadesłanych nie pozwalały nawet na zbadanie wyczerpania trybu i zachowania terminu do wniesienia skargi. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że okoliczności sprawy odpowiadają dyspozycji przepisu art. 55 § 1 p.p.s.a. i z tej przyczyny uznał wniosek Z.O. za uzasadniony, wymierzając Gminie Frysztak grzywnę w wysokości 3000 zł. W takim stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. postanowił oddalić zażalenie.