II OSK 2121/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędziowie Sędzia del. WSA Joanna Brzezińska Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 842/13 w sprawie ze skargi S. W. na uchwałę Rady Gminy T. P. z dnia 21 czerwca 2011 r. nr ... w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T. P. oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 842/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę S. W., zw. dalej skarżącym, na uchwałę Rady Gminy T. P. z dnia 21 czerwca 2011 r. w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T. P. Sąd Wojewódzki w motywach wyroku powołał się na następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Przedmiotem skargi S. W. była uchwała dotycząca studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wyjaśniając legitymację skargową S. W. Sąd Wojewódzki zwrócił się o wykazanie, na czym miałoby polegać naruszenie jego interesu prawnego, ponieważ stawiając zarzuty merytoryczne wobec studium nie wyjaśniono dostatecznie tej kwestii. Na wezwanie Sądu odpowiedziała H. W. chociaż, co zostało wyjaśnione przed skierowaniem sprawy na rozprawę, nie wykazała upoważnienia do zajęcia w tej sprawie stanowiska. Sąd Wojewódzki podkreślił, że pismo złożone przez H. W. nie mogło stanowić wyjaśnienia w sprawie, gdyż skarżący nie przedłożył w tym postępowaniu stosownego pełnomocnictwa dla H. W. W takiej sytuacji Sąd Wojewódzki przystąpił do oceny legitymacji skargowej S. W., zw. dalej skarżącym, i uznał, że nie spełnia ona wymagań opisanych w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.), zw. dalej. u.s.g. Sąd Wojewódzki oddalając skargę wskazał, że dla oceny zarzutów skargi w kontekście naruszenia interesu prawnego skarżącego ma przede wszystkim znaczenie § 219 studium wskazujące obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m2. Z przesłanego przez Gminę, rysunku studium z zaznaczoną lokalizacją nieruchomości, których właścicielem lub współwłaścicielem jest skarżący wynika, że obszary te znajdują się na terenie oznaczonym symbolem RP, tj. teren "rolniczej przestrzeni produkcyjnej" oraz na styku terenu oznaczonego, jako M.2, "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna indywidualna, deweloperska i zorganizowana o podwyższonym standardzie" z terenem oznaczonym graficznie, jako "zieleń izolacyjna". Sąd Wojewódzki rozpatrując dalsze zarzuty również podkreślił, że skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może wnieść do sądu administracyjnego tylko ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone zaskarżoną uchwałą lub zarządzeniem organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Tak więc, na skarżącym spoczywał obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego, szczególnie uwzględniając i to, że studia uwarunkowań i kierunków rozwoju nie stanowią prawa miejscowego, wiążąc organy gminy, a nie inne podmioty, mogą zatem jedynie pośrednio wpływać na sytuację prawną tych osób. Ponieważ wykazanie naruszenia prawa jest warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd Wojewódzki nie miał podstaw, aby kontrolować zaskarżoną uchwałę w aspekcie naruszeń prawa wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), zw. dalej u.p.z.p. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w zaskarżonym wyroku naruszono przepisy prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233). Skarżący kasacyjnie podniósł, że skarga do Sądu Wojewódzkiego zawierała 9 zarzutów, z czego w przypadku zarzutów numer: 1, 2, 3, 5, 6, 8 - skarżący wywodził, na czym polegało naruszenie jego indywidualnie rozumianego interesu prawnego przy jednoczesnym naruszeniu powszechnie obowiązujących przepisów prawnych. Skarżący wskazał, że Sąd Wojewódzki, rozpoznając przedmiotową skargę odniósł się tylko do zarzutu pierwszego i drugiego skargi, nie zbadał natomiast, czy wskazane, pozostałe zarzuty skargi legitymują jej rozpatrzenie. Skarżący podniósł również, że Sąd Wojewódzki naruszając przepisy postępowania, doprowadził do naruszenia: 1. art. 39 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 11 lit. a ustawy z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), poprzez przyjęcie, że uchybienie polegające na uniemożliwieniu skarżącemu zapoznanie się z "dokumentacją środowiskową" nie narusza interesu prawnego skarżącego, 2. art. 11 pkt 1 i 10 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że uchybienie polegające na braku zamieszczenia stosownych ogłoszeń w prasie miejscowej nie narusza interesu prawnego skarżącego, 3. art. 11 pkt 3 i 12 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że uchybienie polegające na braku rozpatrzenia wniosków i uwag złożonych do projektu zmiany studium nie narusza interesu prawnego skarżącego, 4. art. 11 pkt 10 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że uchybienie polegające na braku zachowania 30 dniowego terminu wyłożenia projektu zmiany studium do publicznego wglądu nie narusza interesu prawnego skarżącego, 5. art. 21 ust. 2 pkt 2, 5, 7, 23 lit. d cyt. ustawy o udostępnianiu informacji (...), poprzez przyjęcie, że uchybienie polegające na braku zamieszczenia stosownych danych o środowisku w publicznie dostępnych wykazach danych i uniemożliwienie skarżącemu zapoznanie się z tymi danymi nie narusza interesu prawnego skarżącego. Organ, w piśmie z dnia 26 maja 2015 r., poparł swoje stanowisko przedstawione przed Sądem Wojewódzkim. Ponadto, odnośnie zarzutu dotyczącego braku udokumentowania w dokumentacji planistycznej podania do publicznej wiadomości w BIP informacji o przystąpienia do opracowania zmiany studium, oświadczył, że takie obwieszczenie było umieszczone w BIP od 10.04.2009 r. do 22.05.2009 r. Odnośnie zarzutu dotyczącego braku zamieszczenia danych o środowisku w publicznie dostępnym wykazie danych o środowisku i tym samym braku możliwości zapoznania się z danymi przez skarżącego, wyjaśnił że dane takie zostały umieszczone w publicznie dostępnym wykazie danych prowadzonym na stronie Ministerstwa Środowiska (Ekoportal). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Wstępnym warunkiem kontroli kasacyjnej jest, w zakresie zarzutu naruszeń przepisów postępowania, wskazanie konkretnego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego, który zdaniem strony skarżącej kasacyjnie został naruszony. Zadaniem skarżącego jest następnie wykazanie, że przepis taki, stanowiąc podstawę prawną kasacji, został naruszony w określony sposób, a ponadto obowiązkiem autora skargi kasacyjnej stawiającego zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jest wykazanie, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, inaczej mówiąc, wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza zaś prawdopodobieństwo takiego oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wyroku, które prowadziłyby do innego rozstrzygnięcia, niż zapadło w rozstrzyganej sprawie. Stawiając zarzut tego rodzaju należy zatem wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy. Uwzględniając powyższe kryterium oceny istotnego wpływu uchybień procesowych na wynik sprawy, zarzutów naruszenia prawa procesowego postawionych w skardze, nie można uznać za usprawiedliwione, ponieważ nie tylko nie wykazano w skardze kasacyjnej ewentualnego wpływu naruszenia procesowego na treść wyroku, ale nie wskazano nawet, który przepis procesowy został naruszony. Niewskazanie konkretnego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego jako podstawy skargi kasacyjnej całkowicie uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu podjęcie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku w tym zakresie. Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma usprawiedliwionej podstawy. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt II OSK 16/05, LEX nr 192124, wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 539/04, LEX nr 165771, czy wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, LEX nr 171170). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może zatem nastąpić przez postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt FSK 192/04 (ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68). Tymczasem, stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię strona skarżąca kasacyjnie, zamiast wykazać, na czym miałoby polegać błędne rozumienie przez Sąd Wojewódzki art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118 poz. 1233) wskazuje na "brak podstawowych ustaleń w studium minimalnych i maksymalnych wskaźników urbanistycznych, dalej zaś argumentacja odnosi się do błędnego, zdaniem skarżącego, określenia zasad podziału działek. Takie sformułowanie i uzasadnienie zarzutu błędu interpretacyjnego stoją ze sobą w zasadniczej sprzeczności. Strona skarżąca kasacyjnie nie próbuje bowiem wykazać, na czym polega błąd interpretacyjny Sądu przy stosowaniu ww. przepisów, ale uzasadnia go wadliwościami ustaleń studium. Powołanie zaś w zarzucie naruszenia prawa materialnego art. 101 ust. 1 u.s.g. mogło stanowić podstawę, aby odnosić się do błędnej interpretacji lub zastosowania ww. wymienionego przepisu w odniesieniu do ewentualnego naruszenia interesu prawnego strony skarżącej kasacyjnie, a nie do tego, aby bez wykazania naruszenia tego interesu kwestionować studium co do zasady. Dopiero bowiem stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Zasadnie zatem, Sąd Wojewódzki uznał, że w tej sytuacji na znaczeniu tracą te wszystkie zarzuty skargi, które dotyczyły naruszenia sformułowań studium, jako że mogą one podlegać ocenie dopiero wówczas, kiedy jednoznacznie przesądzona zostanie kwestia naruszenia interesu prawnego skarżącego. Jak z powyższego wynika, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może stanowić usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej. Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 1