VII SA/Wa 2537/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwo [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Przedsiębiorstwa [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r. na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 243 z 2010 r., poz. 1623 z późniejszymi zmianami), po rozpatrzeniu wniosku B. L. - umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych dotyczących budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym realizowanego na działce nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...] przez Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 22.04.2013 r. B. L. złożył wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zgodności z prawem prowadzonych robót budowlanych dotyczących budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym realizowanego na działce nr ewid [...]obręb [...] przy ul. [...] w [...]. W dniu 3.05.2013 r. zostały przeprowadzone oględziny. Ustalono, iż roboty budowlane prowadzone są w oparciu o decyzję pozwolenia na budowę nr [...]z dnia [...].11.2011 r. Starosty [...], przeniesionej decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...].09.2012 r. Zgłoszenie rozpoczęcia budowy zostało złożone do PINB w [...] w dniu [...].11.2012 r. W dniu 25.06.2013 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dodatkowego dowodu z oględzin. W dniu 7 sierpnia 2013, dokonano kolejnego sprawdzenia zgodności z prawem robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...], oraz sprawdzenia czy przedmiotowe roboty mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, mienia bądź środowiska. Podczas kontroli nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości, przemawiających za wstrzymaniem prowadzonych robót budowlanych. Biorąc powyższe pod uwagę, organ I instancji uznał, że należy umorzyć postępowanie. Odwołanie od ww. decyzji złożył B. L.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2013 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania B. L. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].08.2013 r., umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych dotyczących budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym realizowanego na działce nr [...], przy ul. [...] w [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że decyzja organu powiatowego została uchylona, ponieważ prowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające naruszało przepisy prawa procesowego. Organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie powinien był ustalić w sposób dokładny stan faktyczny sprawy, do czego zobowiązują art. 7 i 77 K.p.a. Sprawa nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Nie zostały należycie wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, uzasadniające stanowisko PINB. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym "Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, z przytoczeniem przepisów prawa." Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Samo stwierdzenie, że inwestycja realizowana jest na podstawie stosownego pozwolenia na budowę nie oznacza, iż obiekt jest budowany zgodnie z warunkami wynikającymi z tej decyzji. Organ powiatowy ograniczył się wyłącznie do wskazania, że nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości przemawiających za wstrzymaniem prowadzenia robót budowlanych. Z materiału dowodowego nie wynika, aby PINB w [...] ustalił czy zachodzi potrzeba zastosowania art. 50 Prawa budowlanego, tj. nie ustalił czy przedmiotowe roboty mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, mienia bądź środowiska oraz czy inwestor prowadzi roboty budowlane przy budowie spornego budynku zgodnie z pozwoleniem na budowę. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien mieć na uwadze, treść art. 50 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów odwołania, [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że podnoszone przez B. L. kwestie dotyczące m. in. zgodności pracy żurawia, ustalenia poziomu hałasu generowanego podczas prowadzonych prac, są poza zakresem kompetencji organów nadzoru budowlanego, które zostały określone w rozdziale 8 ustawy Prawo budowlanego. Zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Rolą organów nadzoru budowlanego jest wyłącznie sprawdzenie zgodności robót budowlanych z normami prawa budowlanego, w tym warunkami technicznymi ustanowionymi dla kontrolowanej inwestycji. Tym niemniej zdaniem organu II instancji, postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1, 80 oraz art. 105 K.p.a., w stopniu uniemożliwiającym podjęcie rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do jej istoty. Decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co wypełnia dyspozycję art. 138 § 2 K.p.a. i uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przemawia za tym również konieczność zapewnienia stronom możliwości kontroli instancyjnej zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej. Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2013 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono: I. Naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 105 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem ww. przepisów, w stopniu uniemożliwiającym podjęcie rozstrzygnięcia, - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W skardze wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, iż przepis art. 138 § 2 K.p.a. powinien być stosowany w sytuacjach wyjątkowych, a to z uwagi na obowiązywanie zasady załatwienia sprawy przez organ odwoławczy. Te wyjątkowe okoliczności zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. sprowadzają się m.in. do konieczności wykazania przez organ II instancji, że istnieje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie, by uznać decyzję [...]WINB za zasadną, musiałaby ona zawierać stwierdzenie, że decyzja PINB została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a także wskazanie koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną, powinien dokonać oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i dopiero na tej podstawie, w sposób umotywowany, wskazać, jakie okoliczności nie zostały udowodnione. Analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że [...]WINB bezpodstawnie zastosował art. 138 § 2 kpa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał tylko lakonicznie, że analiza materiału dowodowego zebranego w sprawie wykazała, iż postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ I instancji narusza przepisy prawa. Nie wskazano jakie dodatkowe dowody winny być ewentualnie przeprowadzone. Tymczasem decyzja PINB zawiera ustalenia w zakresie stanu faktycznego. Wskazuje, że kontrolowane roboty budowlane są wykonywana w ramach realizacji inwestycji na podstawie pozwolenia budowlanego. Przeprowadzono oględziny i nie stwierdzono naruszeń. Ponadto, organ powołał się na dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, m.in. protokoły dokonanych oględzin. Powyższe zdaniem skarżącego w pełni czyni zadość wymaganiom wynikającym z art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na podjęte w ramach postępowania wyjaśniającego czynności, wskazał na elementy, które skontrolował. Stwierdził, iż roboty są wykonywane na podstawie istniejącej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor dokonał zgłoszenia budowy, wskazał na osoby pełniące w procesie inwestycyjnym funkcje kierownika budowy i inspektora nadzoru inwestorskiego, że roboty budowlane są wykonywane w sposób prawidłowy dokonując ich oceny pod kątem zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, mienia bądź środowiska. Zdaniem Spółki, wobec jednoznacznego wskazania przez PINB, iż "nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości przemawiających za wstrzymaniem prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie przedmiotowego budynku", nie ma żadnych wątpliwości w kwestii tego, że brak było potrzeby zastosowania art. 50 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle tych kryteriów, skargę należało uwzględnić. Zawarte w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego motywy - w ocenie Sądu - nie czynią zadość treści art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy musi przede wszystkim w sposób niewątpliwy stwierdzić, iż działanie organu pierwszej instancji było wadliwe, bo naruszające przepisy procesowe. Nadto, organ ten winien ustalić, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie." (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 226/12, publ. LEX nr 1253565). Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. "Organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy organ ten nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (dowodowego) lub przeprowadzone postępowanie nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Jeżeli organ odwoławczy ma wątpliwości co do stanu faktycznego i stwierdza potrzebę przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części to wówczas zachodzą przesłanki wydania decyzji kasacyjnej." (wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 238/12, publ. LEX nr 1264717). W niniejszej sprawie możliwe było wyjaśnienie, czy działania inwestora naruszają pozwolenie budowlane i przepisy, co leżało w kompetencji organu odwoławczego, również przy możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy mógł i powinien był dokonać analizy warunków pozwolenia budowlanego i skonfrontować je z ustaleniami organu I instancji związanymi z realizacją inwestycji. Organ II instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutów stawianych kwestionowanemu przedsięwzięciu we wniosku z dnia 22 kwietnia 2013r., ani do dokonanych w toku oględzin ustaleń, oraz warunków pozwolenia na budowę. Tym samym uchylił się od obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy, mimo że miał taką możliwość wobec istnienia materiału dowodowego. Ponadto istotne jest, że "organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów." (wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1725/10, publ. LEX nr 1152012). Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 k.p.a., jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy ponownie rozpatruje daną sprawę merytorycznie w jej całokształcie. Granice tego postępowania generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym do zastosowania art. 136 k.p.a., a więc uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Jeżeli jednak organ II instancji w toku postępowania odwoławczego skorzysta z możliwości przewidzianej w przepisie art. 136 k.p.a. i zleci organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, to po wykonaniu takiego uzupełnienia zgodnie z oczekiwaniem organu II instancji, organ ten traci uprawnienie do wydania decyzji kasacyjnej, po myśli art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając powyższe, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ II instancji powinien dokonać analizy ustaleń organu I instancji, co do zgodności wykonanych robót z pozwoleniem na budowę, ewentualnie dokonać dodatkowych własnych ustaleń. Ocena w tym zakresie będzie musiała znaleźć swoje odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu i w uzasadnieniu decyzji, zgodnie bowiem z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem uzasadnienia faktycznego i prawnego jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 7 k.p.a. (zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na postawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z tych też przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.