II OSK 1725/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Żoliborz m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 596/10 w sprawie ze skargi N. M. i innych na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 596/10 – uwzględnił skargi N. M. i innych na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. znak: [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji. Sąd uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] marca 2008 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Prezydenta miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] września 2006 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Ośrodkowi Pomocy Społecznej Dzielnicy Żoliborz m. st. Warszawy pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w zakresie przebudowy pomieszczeń w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w Warszawie i zmianie sposobu użytkowania dla potrzeb utworzenia Żoliborskiego Centrum Integracji i Aktywizacji Seniorów. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na wniosek członków Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie, natomiast udzielone, decyzją kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym, pozwolenie na wykonanie robót budowlanych dotyczyło pomieszczeń wspólnych budynku. Inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedstawione przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie obejmowało zgody członków Wspólnoty Mieszkaniowej, a tym samym wydanie pozwolenia na budowę bez udziału współwłaścicieli nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Żoliborz Miasta Stołecznego Warszawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zebrany w aktach sprawy materiał dowodowy nie jest wystarczający do podjęcia prawidłowej decyzji, a jego uzupełnienie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności zawartą w przepisie art. 15 k.p.a. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ I instancji nie ustalił kręgu podmiotów składających wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji oraz czy wnioskodawcom przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie przeprowadził należytego postępowania dowodowego w sprawie wykazania indywidualnego interesu prawnego poszczególnych wnioskodawców do występowania w charakterze stron. W szczególności nie ustalił dokładnego usytuowania poszczególnych lokali mieszkalnych oraz dokumentów potwierdzających prawo własności lub użytkowania wieczystego wnioskodawców do nieruchomości objętych pozwoleniem na budowę (odpis księgi wieczystej), dokumentów potwierdzających zgodę Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej do reprezentowania Wspólnoty w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Ponadto, organ drugiej instancji uznał za nieprawidłowe doręczenie decyzji pierwszoinstancyjnej, tylko I. M. z prośbą "o powiadomienie Członków Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w Warszawie". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 listopada 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1282/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi N. M. i innych na opisaną wyżej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru – oddalił tę skargę. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 233/09 - uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. VII SA/Wa 1282/08 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchylenie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności w zakresie rażącego naruszenia prawa, narusza art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie rozważył, czy w oparciu o akta administracyjne nie było podstaw do określenia stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W decyzji Wojewody stwierdzono, że postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie stron, które były stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy uznał, iż wniesiona skarga jest zasadna, a zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa, w szczególności art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji konieczność przeprowadzenia dowodu lub nawet kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji (por. orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrok z dnia 28 września 2001r. V SA 239/01, LEX nr 50105; z dnia 27 października 1999 r. I SA 2127/98, LEX nr 48721; z dnia 13maja1999 r. IV SA 723/97, LEX nr 47269). Ponadto organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a. ) powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie ustalono, kto wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, bowiem część podpisów jest nieczytelnych. Uzupełnienie, czy wyjaśnienie powyższej okoliczności nie wymagało szczególnych zabiegów procesowych, mogło nastąpić bezpośrednio przed organem II instancji. Powoływana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego potrzeba oceny, czy wnioskodawcom przysługuje przymiot strony - to wyłącznie zbadanie tej okoliczności przez pryzmat właściwych przepisów prawa z uwzględnieniem prawidłowo zebranego materiału dowodowego. W takim zakresie organ II instancji miał nie tylko możliwości ale obowiązek rozpoznać niniejszą sprawę. Ocena przymiotu strony poszczególnych wnoszących o stwierdzenie nieważności decyzji, ich interesu prawnego, wiązała się jedynie z oceną ich statusu prawnego w nieruchomości, w odniesieniu do przedmiotu (zakresu) rozstrzygnięcia zawartego w kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Ewentualne uzupełnienie w tym zakresie materiału dowodowego mogło nastąpić przed organem drugiej instancji, bowiem polegało na uzyskaniu wypisów z IV działów księgi wieczystej dla nieruchomości i ksiąg wieczystych dla wyodrębnionych lokali. Sąd pierwszej instancji wskazał również, że osoby które złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, podały zgodnie z przepisem art. 40 § 3 k.p.a., adres dla doręczeń jednej z nich – N. M. z zaznaczeniem, że jej pełnomocnikiem jest I. M. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy Żoliborz m.st. Warszawy zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. art. 156 § 2 in fine k.p.a. i art. 135 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów pomimo, iż wydana decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2006 r. nr [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne, przy czym naruszenie powyższych przepisów miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, bez stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] września 2006 r. nr [...] oraz przeprowadzenia kontroli decyzji Wojewody Mazowieckiego o stwierdzeniu nieważności tejże na podstawie art. 135 p.p.s.a. i jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. znak: [...] przez zaskarżony wyrok spowoduje przywrócenie do istnienia w obrocie prawnym decyzji Wojewody Mazowieckiego wydanej w postępowaniu nieważnościowym w pierwszej instancji. Dlatego też legalność decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2008 r. o stwierdzeniu nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. również powinna zostać zbadana w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym zainicjowanym skargą na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. Jednakże Sąd w zaskarżonym orzeczeniu całkowicie tę kwestię pominął. Z uwagi na popełnione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uchybienie, jakim było niezastosowanie art. 135 p.p.s.a. dokonana kontrola legalności wydanych w sprawie decyzji nie była pełna, gdyż powinna obejmować uchylenie także wadliwiej decyzji wydanej przez Wojewodę Mazowieckiego. W konsekwencji całkowitego pominięcia tej kwestii Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 2 in fine k.p.a. Wymienione przepisy nakładają na Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązek stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa z uwagi na negatywne przesłanki stwierdzenia jej nieważności określone w art. 156 k.p.a. § 2. Wśród przesłanek tych ustawodawca wymienia nieodwracalność skutków prawnych. Ta przesłanka negatywna odnosi się do wszystkich wymienionych w art. 156 § 1 podstaw (przesłanek pozytywnych) stwierdzenia nieważności decyzji, zatem zarówno organ administracji jak i sąd administracyjny, są zobowiązane do zbadania czy nie zachodzi sytuacja określona przez art. 156 § 2 in fine k.p.a. Decyzja o pozwoleniu na budowę w niniejszej sprawie została już w całości skonsumowana poprzez przeprowadzenie objętych pozwoleniem prac budowlanych. Dodatkowo warto zaznaczyć, iż ze swojej natury decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć tylko realizacji przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, skoro zatem zostały one już zrealizowane i stanowią pewną zaszłość, to z punktu widzenia decyzji o pozwoleniu na budowę wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. W przedmiotowym stanie faktycznym podmiotom, które mogły ewentualnie ponieść szkodę z tytułu wadliwości tej decyzji pozostaje możliwość domagania się odszkodowania od Skarbu Państwa, dla której przesłanką jest stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa. Nie jest natomiast dopuszczalnym stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] września 2006 r. Nr [...] jako objętej negatywną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji wyrażoną w art. 156 § 2 in fine k.p.a. Tym samym wydana przez Wojewodę Mazowieckiego decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] marca 2008 r. jest wadliwa, gdyż została wydana z pominięciem dyspozycji art. 156 § 2 k.p.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w myśl utrwalonej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wchodzi w rachubę nakaz rozbiórki lub możliwość traktowania inwestora jako działającego bez pozwolenia na budowę, albowiem wydana decyzja została zrealizowana, to oznacza, że wywołane przez nią skutki w sferze prawa administracyjnego nie mogą zostać odwrócone. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszając przepisy postępowania poprzez niepełną kontrolę legalności, doprowadził do skutku, jakim jest "odżycie" decyzji o stwierdzeniu nieważności wydanej wadliwie, pomimo istnienia przesłanki negatywnej, w postaci nieodwracalnych skutków prawnych. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżących wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, tj. w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo co prawda postępowanie takie przeprowadził, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W orzecznictwie NSA powszechnie przyjęto, że wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, a zatem nie może być ona podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu (por. wyroki: z 10 kwietnia 1997 r., I SA/Po 1237/96; z 16 czerwca 1997 r., II SA/Kr 2024/96 i z 28 maja 1998 r., I SA/Lu 519/97). Powyższa konkluzja wynika również z treści art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Ten kierunek wykładni potwierdza także orzecznictwo Sądu Najwyższego. W wyroku z 9 czerwca 1999 r., III RN 8/99 Sąd ten stwierdził, że w razie wątpliwości, czy w postępowaniu odwoławczym konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego, czy z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 kpa konieczne jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, organ odwoławczy jest zobowiązany zastosować przepis art. 136 k.p.a. Przyjąć zatem należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 kpa tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, bowiem gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 kpa umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż wskazane w zaskarżonej decyzji przyczyny uchylenia decyzji organu pierwszej instancji nie stanowią przyczyny, o jakich mowa art. 138 § 2 k.p.a. i które uzasadniają uchylenie decyzji do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Te braki mogą być uzupełnione przez organ odwoławczy w postępowaniu przed tym organem w ramach częściowego uzupełnienia postępowania wyjaśniającego umożliwiającego merytoryczne rozpatrzenie sprawy, na co trafnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 233/09, poprzednio rozpoznającym niniejszą sprawę. Wskazać zatem należy, iż brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji gdy organ II instancji powinien i mógł rozpoznać sprawę merytorycznie. Nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 723/97, LEX nr 47269). Należy również zaznaczyć, iż na mocy art. 153 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany był stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 233/09. Wszystkie te okoliczności wskazują, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a. i art. 135 p.p.s.a. nie są uzasadnione. Nietrafny jest również podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut nieodwracalnych skutków prawnych, które powstały w związku z wykonaniem robót budowlanych na podstawie kwestionowanego pozwolenia na budowę. Przede wszystkim należy stwierdzić, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozważał kwestii nieodwracalnych skutków prawnych, bowiem zaskarżoną decyzję uchylił z przyczyn formalno-prawnych. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie oceniała przedmiotowego pozwolenia na budowę pod względem materialno-prawnej zgodności z prawem budowlanym. Wskazać należy, iż realizacja obiektu budowlanego wywołuje skutki w sferze faktów, a nie w sferze prawa. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw prawnych. Z uwagi na to, że wnoszącym skargę kasacyjną jest Ośrodek Pomocy Społecznej Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.