I SA/Wa 1920/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z [...] lipca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2009 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w C. z [...] sierpnia 1980 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Państwa parceli gruntowej [...] kat. [...] o pow. [...] ha położonej w P., stanowiącej własność M. K. i ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Decyzja Ministra Infrastruktury wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] sierpnia 1980 r. nr [...] Naczelnik Gminy w C., działając na podstawie art. 3, 8 i 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64; dalej: "ustawa wywłaszczeniowa") orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa parceli gruntowej [...] kat. [...] o pow. [...] m2, położonej w P., będącej własnością M. K., w celu budowy [...], zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w T. z [...] lutego 1980 r. nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji, oraz o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł za przedmiotową nieruchomość. Wnioskiem z [...] marca 2007 r. M. K. wystąpiła do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, zarzucając jej, że wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności art. 6 i art. 16 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej. W uzasadnieniu wskazano, że Wojewódzka Spółdzielnia [...] nie uprzedziła poprzedniej właścicielki nieruchomości o zamiarze wywłaszczenia, chociaż obowiązek taki wynikał z art. 6 powołanej ustawy, a wniosek wszczynający postępowanie o wywłaszczenie nie zawierał wyników rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. W toku prowadzonego postępowania nadzorczego nie udało się organowi zgromadzić kompletu materiału dowodowego dotyczącego postępowania wywłaszczeniowego, mimo że w tym przedmiocie zwracał się on do Urzędu Miasta C., Starosta Powiatowego w [...], Archiwum Państwowego w K., Oddział w B. oraz do Sądu Rejonowego w B. W tym stanie rzeczy, przy rozstrzyganiu sprawy organ opierał się wyłącznie na treści decyzji Naczelnika Gminy w C. z [...] sierpnia 1980 r. nr [...] uzyskanej z Sądu Rejonowego w B. W następstwie przeprowadzonego postępowania Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo- odszkodowawczej z [...] sierpnia 1980 r., podnosząc, iż w oparciu o zgromadzone dokumenty nie można stwierdzić by badane orzeczenie dotknięte było jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Od decyzji tej M. K. wniosła odwołanie do Ministra Infrastruktury, który decyzją z [...] lipca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Wskazując na istotę postępowania nieważnościowego Minister wyjaśnił, iż oceny legalności zakwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy w C. dokonano w kontekście obowiązujących w dacie jej wydawania przepisów ustawy wywłaszczeniowej oraz stanu faktycznego istniejącego w dacie orzekania. Wskazał jednocześnie, że mimo poszukiwań akt z postępowania wywłaszczeniowego udało się uzyskać jedynie nieliczne dokumenty zachowane w zbiorze dokumentów księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych w B., w tym kopię przedmiotowej decyzji z [...] sierpnia 1980 r. Zdaniem Ministra zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. zostały poczynione wszystkie niezbędne czynności do odszukania brakujących materiałów archiwalnych dot. wywłaszczenia i wyjaśnienia sprawy, co jednak nie doprowadziło do ich odnalezienia, a w związku z tym organ wojewódzki zobowiązany był rozpatrzyć wniosek na podstawie dostępnych dokumentów. Skoro nie udało się zgromadzić pełnego materiału dowodowego, w tym dowodu wystąpienia do byłej właścicielki nieruchomości z propozycją rokowań dotyczących zbycia nieruchomości (do czego obligował ubiegającego się o wywłaszczenie art. 6 ustawy z 1958 r.), to nie można było z całą stanowczością stwierdzić, że taka propozycja nie została stronie złożona, a w konsekwencji, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 6 powołanej ustawy. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 402/08 organ wywodził, że fakt dokonania bądź niedokonania czynności, o której mowa w powołanym przepisie nie może być oceniany przez pryzmat domniemań, czy to domniemania pozytywnego – dokonania czynności, czy też domniemania negatywnego - czyli braku dopełnienia dokonania czynności. Tym bardziej, że z treści uzasadnienia decyzji z [...] sierpnia 1980 r. wynika, że rokowania o dobrowolne odstąpienie nieruchomości zostały przeprowadzone, jednakże właściciel nie wyraził zgody na dobrowolne zbycie nieruchomości. Minister stwierdził ponadto, że wypełnione zostały ustawowe przesłanki tego postępowania, tj. wywłaszczenia dokonano na cel publiczny, z przeznaczeniem dla organizacji spółdzielczej – pod budowę [...] w P. oraz w oparciu o decyzję o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji z [...] lutego 1980 r. wydaną przez Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego w T. Postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte zostało zgodnie z art. 16 ustawy wywłaszczeniowej na skutek wniosku Wojewódzkiej Spółdzielni [...] w T., Zakład [...] w B. z [...] marca 1980 r. nr [...], do którego należało dołączyć załączniki wymienione w ust. 3 art. 16 powołanej ustawy. Ponieważ jednak nie odnaleziono akt postępowania wywłaszczeniowego, to zdaniem Ministra, organ nadzoru nie jest władny rozstrzygać, czy przedmiotowy wniosek spełniał wymagania stawiane przez ww. przepis. Z tych samych względów nie mógł on również ocenić legalności takich czynności organu wywłaszczeniowego jak zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, czy też wyznaczenia rozprawy. Minister stwierdził jednocześnie, że w kwestionowanej decyzji Naczelnik, orzekając o odszkodowaniu za przedmiotową nieruchomość, oparł się na elaboracie szacunkowym sporządzonym przez biegłego ds. rolnych z listy Wojewody [...] – T.. B., wskazując M. K. jako osobę uprawnioną do otrzymania tego odszkodowania wraz z terminem jego zapłaty, do której zobowiązał wnioskodawcę tj. Wojewódzką Spółdzielnię [...] w T., Zakład [...] w B. Kwotę należnego byłemu właścicielowi nieruchomości odszkodowania w wysokości [...] złotych ustalono zaś w oparciu o zasady przewidziane w art. 8 ustawy wywłaszczeniowej oraz zarządzenia Ministra Rolnictwa z 25 lipca 1979 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. nr 19, poz. 114). Zdaniem Ministra decyzja Naczelnika Gminy C. zawierała wszystkie elementy przewidziane w art. 23 ustawy wywłaszczeniowej, tj. wskazany został przedmiot wywłaszczenia wraz z określeniem, że przedmiotowa nieruchomość przeszła na rzecz państwa bez obciążeń; jako występującego z wnioskiem wskazano Wojewódzką Spółdzielnię [...] w T. Zawiera ona uzasadnienie faktyczne i prawne wraz ze wskazaniem podstawy prawnej wywłaszczenia oraz pouczenie o środkach odwoławczych. Konkludując Minister stwierdził, że w zakresie możliwym do zweryfikowania na podstawie zebranego materiału dowodowego, decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w stosunku do części, która nie podlegała ocenie, gdyż nie udało się w pełni zebrać materiału dowodowego, należało domniemywać, mając na uwadze art. 16 k.p.a., że została ona wydana w sposób prawidłowy, a domniemanie to może być obalone jedynie w przypadku przedstawienia dowodu jemu przeczącemu. Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. K., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: • art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu wszystkich dostępnych dowodów i oparcie rozstrzygnięcia jedynie na dowodach z dokumentów znajdujących się aktach postępowania wywłaszczeniowego; • art. 75 k.p.a. poprzez przyjęcie, że okoliczności decydujące o prawidłowości decyzji wywłaszczeniowej mogą być dowodzone jedynie za pomocą dowodów z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania wywłaszczeniowego. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że postępowanie organów obu instancji prowadzi do sytuacji, w której przyznaje się Państwu, jako beneficjentowi decyzji wywłaszczeniowej, premię za niekompetencję w postaci utracenia dokumentów dotyczących krzywdzącej obywatela decyzji. Podniosła także, że organy prowadzące postępowanie zaniechały przeprowadzenia wszelkich dostępnych dowodów, w tym przesłuchania samej skarżącej, względnie mieszkańców nieruchomości sąsiednich, na okoliczność odtworzenia zdarzeń mających doniosłe znaczenie dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Tym samym zdaniem skarżącej doszło również do naruszenia art. 6 i art. 16 ustawy wywłaszczeniowej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji i wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Postępowanie zakończone zakwestionowaną decyzją Ministra Infrastruktury toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Naczelnika Gminy w C. z [...] sierpnia 1980 r. nr [...] orzekająca o wywłaszczeniu na rzecz Państwa, stanowiącej własność M. K. parceli gruntowej [...] kat. [...] o pow. [...] m2, położonej w P. i ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie. W wyniku przeprowadzonego postępowania Minister Infrastruktury uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia, które wydane zostało w oparciu o przepisy obowiązującej wówczas ustawy z 12 marca 1958 r. – o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64 ze zm.). Ocenę Ministra Infrastruktury skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Przede wszystkim wskazać należy, że postępowanie nieważnościowe ma na celu ustalenie czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Wyeliminowanie w tym trybie ostatecznej decyzji stanowi wyłom w ustanowionej w art. 16 k.p.a. generalnej zasadzie trwałości decyzji administracyjnych. Z tego też względu, aby mogło dojść do przełamania tej zasady, wady prawne decyzji muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych wad prawnych decyzji, wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Decyzja ta jak trafnie podniósł Minister korzysta bowiem z domniemania legalności, będącego konsekwencją ww. zasady. Wskazać jednocześnie należy, że postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art. 156 – 158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, z tym że różni się przedmiotem. Organ prowadząc postępowanie zwykłe zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze nie jest więc i nie może być utożsamiane z postępowaniem w trzeciej instancji, mającym na celu rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, lecz jest odrębnym postępowaniem, mającym charakter wyłącznie kontrolny. Z tego względu nie dokonuje się w nim sanowania wad postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, a jedynie ocenia legalność decyzji wydanej w tym trybie. Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma fakt, że z uwagi na upływ czasu jaki upłynął od wydania przez Naczelnika Gminy C. decyzji wywłaszczeniowej zachował się jedynie szczątkowy materiał archiwalny dotyczący postępowania zakończonego tą decyzją. Wojewoda [...] pomimo kwerendy przeprowadzonej zarówno w Urzędzie Gminy w C., w Starostwie Powiatowym w [...], Archiwum Państwowym w K. oraz w Sądzie Rejonowym w B. nie uzyskał pełnego materiału dowodowego, poza kserokopią kwestionowanej decyzji z [...] sierpnia 1980 r. W tym stanie rzeczy prawidłowo organy obydwu instancji oceny jej legalności jak też poprzedzającego jej wydanie postępowania dokonały, stosownie do art. 80 k.p.a., mając na względzie przede wszystkim treść decyzji oraz zastosowaną przy jej wydawaniu podstawę prawną. Sąd podziela ocenę organów, że zachowany materiał dowodowy nie dawał podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Zgodzić się należy z Ministrem, iż w świetle szczątkowych akt archiwalnych, decyzja z [...] sierpnia 1980 r. wydana została zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy wywłaszczeniowej. Zawiera ona właściwie wskazaną podstawę prawną (art. 3, 8 i 15 ustawy z 12 marca 1958 r.), oznaczono w niej przedmiot wywłaszczenia umożliwiając jego identyfikację (parcela gruntowa [...] kat. [...]o pow. [...] ha położona w P.) oraz jej właścicielkę, do której rozstrzygnięcie to skierowano (co wynika z rozdzielnika decyzji). Z wnioskiem o wywłaszczenie wystąpiła Wojewódzka Spółdzielnia [...] w T., a więc podmiot do tego uprawniony, stosownie do art. 3 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej. W kwestionowanej decyzji prawidłowo i zgodnie z zasadami powołanej ustawy oraz zarządzenia Ministra Rolnictwa z 25 lipca 1979 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. nr 19, poz. 114) ustalono także na rzecz byłej właścicielki odszkodowanie w kwocie [...] zł. - opierając się przy tym na operacie szacunkowym sporządzonym przez biegłego z listy Wojewody [...] - oraz zobowiązując do jego wypłaty wnioskującą o wywłaszczenie Spółdzielnię. Wskazano w niej również na uprzednie bezskuteczne rokowania z właścicielką mające na celu dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Mając zatem na względzie ustanowioną w art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji, która jest również gwarantem bezpieczeństwa prawnego (stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych), należy domniemywać (do czasu przedłożenia dowodów obalających to domniemanie), że decyzja wywłaszczeniowa została wydana w sposób prawidłowy. Sytuacja zaś, w której organowi nie udało się zgromadzić kompletnych akt wywłaszczeniowych dotyczących przedmiotowej nieruchomości (których nie można odtworzyć w całości) powoduje, że nie jest możliwe przeprowadzenie kompletnej oceny postępowania wywłaszczeniowego i ustalenie czy było ono wszczęte i prowadzone w sposób prawidłowy. Przy czym, co należy podkreślić, brak akt z postępowania prowadzonego przeszło trzydzieści lat temu i niemożność ich odszukania (w sytuacja gdy organ podejmował w tym względzie z urzędu stosowne starania) nie oznacza, że postępowanie nadzorcze prowadzone było w sposób wadliwy, bądź że organy nie zbadały wszechstronnie sprawy i nie podjęły kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z 12.07.2005 r. sygn. akt I SA/Wa 170/04). Tym samym zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. uznać należy za chybiony. Zważyć przy tym należy, że także przez stronę nie zostały przedstawione jakiekolwiek dowody pozwalające obalić domniemanie legalności decyzji wywłaszczeniowej. Nie może również odnieść zamierzonych przez stronę skutków podniesiony w skardze zarzut naruszenia w toku postępowania nieważnościowego art. 75 k.p.a., a to poprzez zaniechanie przez organy nadzoru przeprowadzenia dowodu z zeznań skarżącej na okoliczność, że wywłaszczenia dokonano bez wymaganych art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. negocjacji z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Przede wszystkim nie można się zgodzić ze skarżącą, że ustalenie w postępowaniu nadzorczym istotnych dla oceny legalności decyzji administracyjnej okoliczności faktycznych można dokonać w oparciu o zeznania świadków, w tym zeznania jednostki wnoszącej o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Zgodzić się wprawdzie należy, że skarżąca, jako bezpośrednio zainteresowana, może dysponować wiedzą o zdarzeniach towarzyszących postępowaniu wywłaszczeniowemu, jednakże będąc stroną w sprawie posiada ona niewątpliwie subiektywny stosunek do opisywanej rzeczywistości, tak więc waga złożonego przez nią zeznania musiała by budzić wątpliwości co do obiektywizmu źródła informacji. Tym bardziej, że ewentualne zeznania składane byłyby po tak znacznym upływie czasu od wywłaszczenia. Nie mogły by więc one skutecznie podważyć wiarygodności informacji zawartych w treści zachowanej decyzji, w której znalazło się sformułowanie, że nabycie nieruchomości w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej okazało się niemożliwe ponieważ właściciel nie wyraził zgody na dobrowolne zbycie nieruchomości, a zatem wskazującej na dochowanie przewidzianej w ustawie wywłaszczeniowej procedury. Skoro zatem w sprawie brak jest dowodów pozwalających na stwierdzenie, że w postępowaniu wywłaszczeniowym doszło do rażącego naruszenia prawa, a z zachowanych akt nie wynika, by badana decyzja obciążana była inną wada prawną, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., to organ wojewódzki prawidłowo odmówił stwierdzenia jej nieważności, a Minister Infrastruktury utrzymał wydane w tym przedmiocie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w mocy. To zaś oznacza, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.